(Назаркин М. В.) («Российский следователь», 2008, N 21)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ВЫСОКОРИСКОВЫХ ОБЪЕКТАХ»: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ
М. В. НАЗАРКИН
Назаркин М. В., докторант ВНИИ МВД России, доцент, кандидат юридических наук.
Автор считает необходимым принятие федерального закона «О высокорисковых объектах», так как отсутствие единого подхода к определению препятствует пониманию сути проблемы и, как следствие, ее решению.
В последние годы в нашей стране и в мире резко обострились проблемы, связанные с обеспечением безопасности потенциально опасных (высокорисковых) объектов. Речь идет об объектах различных категорий (промышленность, транспорт, энергетика, информационная сфера, городская инфраструктура, опасные технические сооружения, рассчитанные на массовое пребывание людей, — стадионы, крупные торговые и развлекательные центры и др.), которые одновременно характеризуются потенциальной опасностью и уязвимостью с риском массового поражения территории и населения. Проблема обеспечения безопасности подобных объектов обусловлена в первую очередь угрозами незаконного вмешательства в их деятельность, включая совершение терактов. Другим не менее значимым фактором выступает угроза техногенных аварий и катастроф, влекущих за собой массовую гибель людей и крупный материальный ущерб. В связи с этим очевидна необходимость специального, комплексного правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере. Правоотношения, связанные с обеспечением безопасности высокорисковых объектов, демонстрируют определенную специфику. Так, в системе их нормативного регулирования чрезвычайно высок удельный вес социально-технических <1> (технических) норм: правила пожарной, санитарной, ядерной безопасности, строительные нормы и правила, правила техники безопасности и иные нормы, разрабатываемые в рамках института технического регулирования. Развитие экономики, научно-технический прогресс позволяют прогнозировать увеличение массива этих норм в системе правового регулирования безопасности высокорисковых объектов. ——————————— <1> См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1995. С. 136. Следует при этом отметить, что в теории государства и права довольно давно, начиная с 60-х годов минувшего столетия и вплоть до настоящего времени, обсуждается содержание и место социально-технических норм в системе нормативного регулирования общественных отношений. В частности, высказываются мнения о необходимости разграничивать понятия социально-технических и чисто технических норм, лишенные социальной природы. Также ведутся дискуссии по поводу понятийно-терминологического аппарата: в научном обороте используются термины «технические нормы», «социально-технические нормы», «технико-юридические нормы», «технико-технологические нормы», «научно-технические нормы», уловить грань между которыми подчас весьма сложно. См., например: Ромашкин П. С. Технический прогресс и советское право // Советское государство и право. 1960. N 1; Полежай П. Т., Шелестов В. С. Соотношение юридических и технических норм в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1960. N 10; Черданцев А. Ф. Понятие технико-юридических норм в формировании общественных отношений // Советское государство и право. 1964. N 7.
Еще одна особенность рассматриваемых правоотношений проявляется в том, что они охватываются разнообразными административно-правовыми режимами: чрезвычайного, военного положения, правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции, пропускной режим и т. д. <2>. В частности, при возникновении чрезвычайных ситуаций, которые в отличие от нормального, штатного режима функционирования высокорискового объекта характеризуются высокой динамичностью, в действие вступают разнообразные правовые нормы запретительного, регулятивного, специального и иного характера. Вводится комплекс правоограничений, направленных на поддержание функционирования высокорисковых объектов в заданных параметрах. ——————————— <2> Как справедливо отмечает В. Б. Рушайло, «появляется все больше объектов, предметов, территорий, которые не могут обойтись без режимных правил деятельности, способных создавать условиях для их устойчивого функционирования» (см.: Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Издательство «Щит-М», 2000. С. 5).
Обращает на себя внимание и то, что многие категории высокорисковых объектов подлежат обязательной государственной охране в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» <3>. ——————————— <3> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 506.
Большинство высокорисковых объектов связаны технологически (например, при перевозке ядерно опасных материалов железнодорожным или воздушным транспортом). Зачастую сложно провести их классификацию, например: метрополитен — это объект транспорта или объект жизнеобеспечения? Нормативно полная классификация высокорисковых объектов не закреплена. На законодательном и доктринальном уровне отсутствует четкий и логичный понятийно-категориальный аппарат. Так, например, до сего времени в нормативных правовых актах применительно к одним и тем же объектам используются самые разнообразные термины (потенциально опасные объекты и объекты жизнеобеспечения, особо важные объекты, критически важные объекты, объекты повышенного риска, гипераварийные объекты — всего можно насчитать около полутора десятков определений). Как известно, отсутствие единого подхода к определению того или иного явления препятствует пониманию сути проблемы и, как следствие, препятствует ее решению <4>. ——————————— <4> Как отмечал Г. Гегель, «нельзя усовершенствовать ни язык без совершенствования науки, ни науку без совершенствования языка; как бы ни были достоверны факты, как бы ни были правильны представления, вызванные последними, они будут выражать лишь ошибочные впечатления, если у вас не будет точных выражений для их передачи» // Гегель Г. Наука логики. Т. 1. М., 1970. С. 5.
На наш взгляд, приведенные выше термины могли бы быть в нормативно-правовых актах обобщены в рамках понятия «высокорисковые объекты». Данная категория выделена на основе родового признака, связанного с высокой степенью техногенного риска объектов одновременно с учетом высокой степени их уязвимости (а это ключевой фактор для выстраивания системы их физической защиты правоохранительными органами). С точки зрения правоохранительной деятельности предпочтительность использования в научном обороте и законодательстве дефиниции «высокорисковые объекты» объясняется тем, что ни одно другое сходное по смыслу понятие не охватывает в полной мере всей системы объектов, несущих потенциальные техногенные риски и выступающих одновременно целями технологического терроризма и иных актов незаконного вмешательства. Для сравнения, в странах — членах Европейского Союза в настоящее время в качестве основного понятия закреплен термин «критические инфраструктуры» <5>. Кроме того, ни один из существующих в настоящее время административно-правовых институтов безопасности, таких, например, как ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие, не охватывает в полном объеме безопасность высокорисковых объектов. Ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе угроз: например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски. ——————————— <5> См.: Livre vert sur un programme europeen de protection des infrastructures critiques. Comission des communautes euroepeennes. Bruxelles, le 17.11.2005.
Сказанное позволяет утверждать, что само по себе наличие высокорисковых объектов порождает особые правоотношения, которые в настоящее время в полном объеме не урегулированы. Решению на общегосударственном уровне этой проблемы могли бы способствовать разработка и принятие федерального закона «О высокорисковых объектах». Необходимость подготовки подобного нормативного правового акта диктуется и другими обстоятельствами. Безопасность высокорисковых объектов выступает неотъемлемой частью национальной безопасности Российской Федерации, которая, как известно, представляет собой комплексное образование. В настоящее время в российской правовой системе уже закреплен либо формируется ряд правовых институтов национальной безопасности: военная, общественная, экономическая, экологическая, техногенная, пожарная, транспортная и др. В этом ряду с полным основанием следует выделять безопасность высокорисковых объектов как особый административно-правовой институт. Также вполне правомерен вывод о том, что функционирование данного института обеспечивается в рамках самостоятельного административно-правового режима — режима безопасности высокорисковых объектов. Однако его элементы содержатся в различных по своей юридической силе нормативных правовых актах <6>. На уровне отдельных органов государственной власти принимаются подзаконные нормативные акты. Например, подобные вопросы в последние годы все чаще включаются в повестку заседания коллегии МВД России, регулярно рассматриваются на оперативных совещаниях при руководстве Министерства <7>. Тем самым законодательное оформление данного режима пока не закреплено. ——————————— <6> Так, с 1992 г. действует (с довольно многочисленными поправками) Закон РФ «О безопасности», а с 1994 г. — Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Через два года был принят Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», а в 1997 г. — Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; в 2006 г. вступил в силу Федеральный закон «О противодействии терроризму», который, по сути, заменил действовавший с 1998 г. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом». Также в 2007 г. после серии терактов на транспорте был принят Федеральный закон «О транспортной безопасности». К этому необходимо добавить ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. <7> См.: решение коллегии МВД России от 1 июля 2003 г. N 4 км/1 «О повышении уровня антитеррористической защищенности режимных и особо важных объектов» (Приказ МВД России от 24 июля 2003 г. N 575); решение коллегии МВД России от 30 ноября 2005 г. N 4 км/2 «О принимаемых органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России мерах по обеспечению безопасности объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения» (Приказ МВД России от 24 декабря 2005 г. N 1047); Протокол N 9 совещания при первом заместителе министра внутренних дел Российской Федерации от 26 сентября 2005 г. (вопрос: «О ходе подготовки и сопровождения проекта Федерального закона «О транспортной безопасности»); Протокол N 16 совещания при первом заместителе министра внутренних дел Российской Федерации от 21 ноября 2005 г. (вопрос: «О мерах по устранению недостатков, выявленных Контрольным управление» Президента Российской Федерации в области обеспечения авиационной безопасности на воздушном транспорте»).
Основная проблема состоит в том, что названные нормативные правовые акты, регулируя сходные по своей природе общественные отношения, до сего времени не имеют объединяющего начала. По существу, они носят локальный характер, регулируя отношения в области обеспечения безопасности отдельных видов высокорисковых объектов (объекты транспорта, опасные промышленные объекты, ядерно опасные, биологически опасные и др.). Подобный частный подход в нормотворчестве представляется малоэффективным. Он приводит к тому, что единая политика в области обеспечения безопасности высокорисковых объектов как самостоятельная сфера общественных отношений до сего момента не оформилась. Предлагаемый федеральный закон «О высокорисковых объектах» и призван решить эту проблему. Его принятие дало бы возможность юридически закрепить классификацию и методику категорирования высокорисковых объектов, определить общие требования и стандарты в сфере их безопасности, систематизировать понятийно-категориальный аппарат. Закон также должен очертить статус основных субъектов обеспечения безопасности высокорисковых объектов, определить органы государственной власти, наделенные компетенцией в этой сфере. Данный закон призван разрешить еще одну проблему. В условиях рыночной экономики многие потенциально опасные объекты уже давно вышли из сферы полного государственного контроля, изменили форму собственности и находятся в частных руках. В результате этих преобразований в ряде случаев были снижены требования к охране объектов, их физической защите. При этом место и роль представителей деловых кругов в обеспечении безопасности высокорисковых объектов практически ни в одном нормативном правовом акте не определены. Проект данного закона должен разрабатываться с участием всех федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся рассматриваемые объекты, а также представителей бизнес-сообщества. Он должен стать вершиной законодательной пирамиды в рассматриваемой сфере правоотношений. В соответствии с ним в последующем должны быть приведены нормативные правовые акты, включая технические нормы и правила, действующие в этой сфере общественных отношений.
