(Босхамджиева Н. А.) («Безопасность бизнеса», 2009, N 4)
ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ФЕНОМЕНА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Н. А. БОСХАМДЖИЕВА
В настоящее время уже сложились стереотипные методологические подходы к рассмотрению понятия национальной безопасности, установившие примерный перечень аспектов ее рассмотрения в рамках отдельных юридических наук (теории государства и права, конституционного и административного права). Но вместе с тем любая из имеющихся теорий и концепций обнаруживает недостаточную полноту и дискуссионность взглядов, особенно в науке административного права. Представляется, что такое положение объясняется тем, что накопленные знания о феномене национальной безопасности затрагивают не качественную, а лишь количественную сторону. В юридической науке этот феномен мало изучен, что, как верно отмечает И. Б. Кардашова, «препятствует четкости административно-правового закрепления компетенций государственных и негосударственных органов, правового регулирования деятельности милиции в области обеспечения прав и законных интересов личности, общества и государства» <1>. ——————————— <1> См. подр.: Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. … д. ю.н. М., 2007.
Необходимо согласиться с точкой зрения ученых, что общее понятие безопасности следует рассматривать как защищенность всего материального мира и человеческого общества от негативных воздействий различного характера, т. е. объектами безопасности являются природа и общество <2>. В таком случае в зависимости от объектов безопасность жизнедеятельности можно дифференцировать на виды: безопасность существования человека (личная и имущественная безопасность), безопасность окружающей среды, национальная безопасность, которые взаимосвязаны, поскольку в них основным элементом является человек. ——————————— <2> См.: Возжеников А. В., Прохожев А. А. Безопасность России: современное понимание, обеспечение. М., 1998. С. 9; Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А. А. Прохожева. М.: РАГС, 2005. С. 21 — 23.
Впервые упоминание термина «безопасность» можно отнести к 1190 г., когда английский философ Роббер использовал его в смысле «спокойного состояния духа человека, считающего себя защищенным от любой опасности» <3>, но в этом значении до XVII в. он использовался редко <4>. Проблема обеспечения безопасности волновала многих философов, политологов, историков и правоведов. О задачах и функциях государства в сфере обеспечения безопасности размышляли Платон <5>, Аристотель <6>. Концепция обеспечения безопасности того периода была основана на проблемах защиты личной безопасности правящих кругов государства и военного захвата новых территорий. Однако философы XV — XVII вв. так и не смогли проникнуть в глубину социальной природы феномена безопасности. ——————————— <3> Гончаренко Л. П., Куценко Е. С. Управление безопасностью. М.: КНОРУС, 2005. С. 20 — 21. <4> См.: Большой энциклопедический словарь. М., 1998. <5> Платон. Государство: Собр. соч. Т. 3. М., 1994. С. 129. <6> Аристотель. Сочинения. М., 1983. Т. 4. С. 378.
Попытки к становлению концепции национальной безопасности можно увидеть в трудах Т. Гоббса, И. Канта, Г. Гроция, Б. Спинозы, Н. Макиавелли, Ж.-Ж. Руссо, которые с научных позиций пытались объяснить сущность и причины возникновения угроз безопасности. Т. Гоббс, описывая генезис социального явления безопасности, выявил диалектическое единство и взаимную обусловленность безопасности личности, общества и государства <7>. И. Кант считал, что система наций-государств и главенствующие национальные интересы могут быть перестроены с помощью просвещенного политического порядка — республиканской конституции, федеральной государственной системы всемирного гражданства — для создания человеческого сообщества. Г. Гроций, как и И. Кант, описывал международную политику в терминах сообщества государств, заявляя, что государства не задействованы в простой борьбе, как гладиаторы на арене, но ограничены в своих конфликтах друг с другом общими правилами и институтами. Б. Спиноза безопасность рассматривал как состояние спокойствия, появляющееся в результате реальной физической или моральной опасности <8>. Н. Макиавелли писал: «Государя подстерегают две опасности: одна — изнутри, или со стороны подданных, другая извне — от сильных соседей. С внешней опасностью можно справиться при помощи хорошего войска и хороших союзников» <9>. Французский философ Ж.-Ж. Руссо в теорию развития общества ввел понятие «народный суверенитет», который «защищает и ограждает всею общею силою личность и имущество каждого из членов ассоциации» <10>. ——————————— <7> Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского: Соч. в 2 т. М., 1991. Т. 2. С. 129. <8> Спиноза Б. Богословско-политический трактат // Антология мировой политической мысли. Т. 1. М., 1997. С. 350. <9> Макиавелли Н. Государь. М., 1990. С. 56. <10> Руссо Ж.-Ж. Трактаты. С. 160.
Однако следует отметить, что в этот исторический период самостоятельная отечественная наука о национальной безопасности пока не сформировалась, поскольку теоретические разработки в этой области со стороны государства не только не поощрялись, но и сопровождались репрессивными мерами. В то время существовало лишь некоторое учение об управлении государством <11>. Политика обеспечения безопасности Российского государства в XIV — XX вв. приоритетными признавала интересы государства. Во второй половине XVII в. решались проблемы обеспечения внутренней безопасности (дезертирство в армии, фальшивомонетничество и др.), а также ведения политической, экономической и военной разведки <12>. До XIX в. власть царя практически не ограничивалась никакими законами, поэтому исследования ученых касались сферы внешнеполитической и военной безопасности. ——————————— <11> См.: Наука полицейского права и ее главные направления: Энциклопедический словарь. Т. 24. С. 324 — 325. <12> Белая книга российских спецслужб. 2-е изд. М., 1996. С. 5.
Теоретико-правовые проблемы безопасности государства и его органов, а также деятельности полиции самодержавной России представлены подробно в работах отечественных юристов XIX в.: И. Е. Андреевского, М. В. Зданевича, К. П. Победоносцева, И. Т. Тарасова, немецкого ученого И. Юсти <13>. Первые отечественные научные исследования по проблемам безопасности связаны с именами Н. М. Карамзина, Н. А. Бердяева <14>, В. И. Вернадского <15>, Л. Н. Гумилева <16>, которые рассматривали отдельные аспекты безопасности общества и государства. В конце XIX в. российские ученые считали, что «безопасность личная и имущественная является залогом человеческого развития» <17>. ——————————— <13> См.: Андреевский И. Е. Полицейское право. СПб., 1874; Реформа исполнительной полиции в России: Сборник государственных знаний / Под ред. В. П. Безобразова. СПб., 1878; Зонненфельс И. Начальные основания полиции, или Благочиние. М., 1787; Пален К. К. Полиция безопасности. СПб., 1910; Победоносцев К. П. Организация общественного призрения в России. СПб., 1898; Тарасов И. Т. Полиция в эпоху реформ., М., 1885; Краткий очерк науки административного права. Ярославль, 1888; Очерк истории полицейского права. М., 1897; Юсти И. Основания силы и благосостояния царств, или Подробное начертание всех знаний, касающихся государственного благополучия. Ч. 1 — 4. СПб., 1772 — 1778. <14> См.: Бердяев Н. А. Судьба России. М., 2000. С. 224. <15> Вернадский В. И. Изучение явлений жизни и новая физика. Труды биохимической лаборатории. М., 1990. <16> См.: Гумилев Н. С. Конец и вновь начало. М., 2001. С. 237. <17> Энциклопедический словарь И. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. СПб., 1889. Т. 5. С. 304.
Анализ научной литературы по вопросам обеспечения безопасности СССР и современной России позволяет выделить четыре периода формирования теоретических знаний, соответствующих общественно-политическому развитию страны. Первый период (1917 г. — середина 30-х годов) — теоретические исследования обеспечения безопасности были направлены прежде всего на сохранение и укрепление политической власти в стране, а возникновение угроз рассматривалось со стороны внутренней контрреволюции и внешнего противника. Этот период после Октябрьской революции в России характеризуется ломкой старого государственного аппарата, создания Советов рабочих и крестьянских депутатов и образования новых органов охраны правопорядка. Второй период (1936 г. — середина 80-х годов) — объявление полного построения социализма в СССР, внутри которого отсутствовали враждебные силы, препятствующие проведению политического и экономического строительства. Под безопасностью понимали защиту страны от внешних угроз, утверждая тем самым отсутствие внутренних угроз <18>; «деятельность государства, армии, формирований внутренних дел, разведки, контрразведки и т. д.» <19>. Правящая партия находила опору у силовых структур (ВЧК, НКВД, КГБ). МВД советского периода имело сложную структуру, которая отличалась полифункциональностью, организационно-правовой аморфностью и инкапсулированностью милиции <20>. Вопросы о выведении милиции из структуры МВД и создания самостоятельной структуры <21>, отделения общей милиции от уголовного розыска, переподчинения милиции иным ведомствам ставились постоянно <22>. В советские времена во взаимоотношениях милиции и граждан «интерес государства всегда превалировал, подчас трагически, над интересом права» <23>. ——————————— <18> См.: Лопатин В. Н. Проект концепции военной реформы // Правительственный вестник. 1990. N 48. <19> Катанджян Г. С. Этнополитические проблемы национальной безопасности. Цивилизационный анализ «консенсуса-конфликта»: Автореф. дис. … д-ра полит. наук. М., 1992. С. 15. <20> См.: Соловей Ю. П. Указ. соч. С. 73 — 75. <21> См.: Денисов Р. И. Муниципальная милиция (проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт). М.: Академия МВД СССР, 1991. С. 15. <22> Колонтаевский Ф. Е. Исторический опыт и современные проблемы правового регулирования организации и деятельности советской милиции // Исторический опыт и современность. М.: Академия МВД СССР, 1990. С. 15. <23> Соловей Ю. П. Указ. соч. С. 55.
Третий период (вторая половина 80-х годов — 1991 г.) — изменения в подходе к обеспечению национальной безопасности России, переосмысление существующей концепции обеспечения безопасности <24>. Истоки современного состояния милиции берут начало с 90-х годов, когда после принятия в 1991 г. Закона РСФСР «О милиции» в МВД России вошел аппарат с большинством функций союзного МВД. В эпоху «перестройки» (1985 — 1991 гг.) проблема безопасности кроме традиционных аспектов (военных и политических) затронула и многие другие (экономические, экологические и др. <25>). ——————————— <24> См.: Наумкин В. И. Нетрадиционные угрозы, проблемы и риски на бывшем советском пространстве; Пикаев А., Никитина Е., Котов В. Губительное наследство и опасная слабость // Безопасность России: XXI век. М., 2000; и др. <25> См.: Курс международного права. М.: Наука, 1990. Т. 4. С. 158.
Четвертый период (1991 г. — до настоящего времени) — появление исследований, посвященных сущности безопасности личности, общества и государства. В начале 1990-х гг. появляются публикации, посвященные сущности безопасности личности, общества и государства. В специальных словарях <26> безопасность стала трактоваться по-новому, а важным выводом большинства исследований стало признание того, что «успешное решение проблем безопасности требует комплексного подхода» <27>. После распада СССР в 1991 г. МВД России приобретает статус центрального органа отраслевого управления, обеспечивающего на всей территории России задачи в области внутренних дел. В октябре 1991 г. Постановлением Правительства N 557 утверждается новое Положение об МВД России и разрабатывается его структура, которая просуществовала до 1996 г. Структура МВД почти ежегодно подвергается изменениям, связанным, во-первых, с переменами в социально-политической и экономической обстановке страны; во-вторых, с частой сменой руководителей министерства (за десять с небольшим лет — девять министров). Мы согласны с мнением авторов, что «органы внутренних дел и милиция… колебались вместе с линией партии» <28>. В соответствии с Конституцией России 1993 г. страна провозглашается демократическим, правовым, социальным государством, где высшей ценностью является человек, его права и свободы. Восемнадцатого июля 1996 г. Указом Президента РФ утверждается Положение о МВД России, которое было ориентировано на перспективу его дальнейшего совершенствования и реорганизации с учетом Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД РФ на период до 2005 г., а Указом от 24 апреля 1998 г. N 433 — новый Перечень подразделений центрального аппарата МВД России и его штатная численность. Были утверждены комиссии по видам национальной безопасности <29>, в состав которых вошел министр внутренних дел. ——————————— <26> См.: Краткий словарь специальных терминов. М., 1994. С. 9; Фролов К. В. Безопасность России; Словарь терминов и определений. М.: МГФ «Знание», 1999. С. 57. <27> Курс международного права. М.: Наука, 1990. Т. 4. С. 158. <28> Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования). СПб., 1998. С. 335. <29> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 15. Ст. 769.
Законодательно понятие «безопасность» в нашей стране было закреплено в 1992 г. Законом Российской Федерации «О безопасности» <30>, а понятие «национальная безопасность» стало употребляться с 1993 г. как «категория политической науки, которая характеризует состояние социальных институтов, обеспечивающее их эффективную деятельность по поддержанию оптимальных условий существования и развития личности и общества» <31>. ——————————— <30> См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769. <31> Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 197.
Для российской науки проблема национальной безопасности была представлена в 2002 г. в Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу как «поддержание необходимого уровня обороны и безопасности личности, общества и государства» <32>. В 1996 г. в первом Послании Президента России национальная безопасность определена как «состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства» <33>. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации <34> она определена как «безопасность… многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». ——————————— <32> Кузнецов В. Н. Российская идеология XXI в.: опыт социологического исследования формирования российской идеологии. М.: ИСПИ РАН, 2004. С. 10. <33> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О национальной безопасности». М., 1996. С. 3 — 4. <34> Концепция национальной безопасности Российской Федерации. М., 2000.
Следует отметить, что в мире термин «национальная безопасность» впервые был употреблен в качестве синонима «обороны» в 1904 г. в Послании Президента США Т. Рузвельта Конгрессу, в котором был обоснован захват зоны Панамского канала интересами национальной безопасности. В 1947 г. в США был принят Закон «О национальной безопасности», который определил национальную безопасность как интеграцию вопросов внутренней, внешней и военной политики в интересах взвешенного подхода к проблемам использования США различных средств — военных и невоенных — в своей внешней политике <35>. Дальнейшее развитие концепции национальной безопасности связано с именем основоположника школы политического реализма Г. Моргентау <36>, ключевым понятием теоретических основ которой является главный принцип государства удержать, умножить силу и влияние, т. е. в американской традиции национальная безопасность рассматривается как синоним оборонной политики <37>. ——————————— <35> United States Cod. 1988. Ed. Vol. 19. Title 48 to 50. Washington, DC. 1989. P. 1045; Проскурин С. А. Национальная безопасность страны: сущность, структура, пути укрепления. М., 1991. С. 4. <36> Morgenthau H. J. The Impasse of American Foreign Policy. Chicago, 1962. <37> Kronenberg. National Security and American Society: Theory, Process and Policy. Lawrence: University of Kansas Press, 1973. P. 5 — 6.
В настоящее время концепция национальной безопасности продолжает формироваться в условиях отсутствия единства в определении понятия национальной безопасности. А. Уолферс считает национальную безопасность «нечетким символом», который вообще не имеет определенного значения <38>. Следует согласиться с мнением, что трудность разработки эффективных мер в области национальной безопасности объясняется «отсутствием достаточного количества фундаментальных междисциплинарных исследований» <39>. На наш взгляд, главную роль в познании национальной безопасности должна играть теория права и государства, так как государство является основным субъектом обеспечения национальной безопасности, а другие общественные науки должны вносить свой вклад в формирование общей теории национальной безопасности. Особенно важна роль административного права, регламентирующего деятельность субъектов обеспечения национальной безопасности. ——————————— <38> Wolfers A. Discord and Collaboration. Essays on International Politics. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1962. P. 150. <39> См.: Волков Я. В. Геополитика и безопасность в современном мире. М., 2000.
Таким образом, современный этап характеризуется становлением новой концепции национальной безопасности России — безопасности личности, общества и государства. Как сказал В. В. Путин, «сейчас речь идет о новой философии безопасности. Она строится не на бряцании оружием, а на четком осознании того факта, что крепкий оборонный щит может выковать только экономически развитое государство» <40>. ——————————— <40> Жить по-человечески. Владимир Путин поставил задачи до 2020 года // Российская газета. 2008. 14 февраля. N 6. С. 14.
