(Босхамджиева Н. А.) («Юридический мир», 2012, N 9)
ОБЩЕСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Н. А. БОСХАМДЖИЕВА
Босхамджиева Наталья Антоновна, профессор ВИПК МВД России, кандидат юридических наук.
В статье проанализировано понятие «общественная безопасность», присутствующее в многочисленных публикациях и нормативных правовых актах. Рассмотрены некоторые другие, близкие по содержанию термины, например «национальная безопасность»; «государственная безопасность»; «экологическая безопасность». Предложено авторское определение общественной безопасности как объекта административно-правового обеспечения и некоторые рекомендации по закреплению этого термина в нормативных правовых актах.
Ключевые слова: безопасность, виды безопасности, общественная безопасность, национальная безопасность, государственная безопасность, экологическая безопасность, объекты безопасности, безопасность личности, административно-правовое обеспечение.
Public security as the object of the administrative-legal regulation N. A. Boskhamdzhiyeva
The article analyses the concept of «public security», presented in numerous publications and practically absent in the normative legal acts. Considered by some other, similar in content terms, such as «national security»; «public security»; «environmental security». Invited to the author’s definition of public security as the object of the administrative-legal regulation and a number of recommendations on incorporating this term in regulatory legal acts.
Key words: security, types of security, public security, national security, public security, environmental security, objects of security, the destinies of security of the person, administrative and legal regulation.
Понятие «общественная безопасность» в законодательстве многих стран мира и России до сих пор не закреплено. Федеральный закон «О безопасности» определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Закон о безопасности сегодня не решает в полном объеме поставленных задач по определению правовой категории общественной безопасности. В нем перечисляются виды безопасности, но не представляются их определения и строгое толкование принципов классификации. А в Указе Президента РФ от 06.05.2011 N 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» говорится о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по общественной безопасности и ее задачах <2>. Однако в нем также нет определения понятия общественной безопасности. ——————————— <2> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2721.
Категория «общественная безопасность» неоднократно упоминается в российском законодательстве. В п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ говорится, что вопросы обеспечения общественной безопасности определяются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Уголовное законодательство понятие «общественная безопасность» использует в качестве родового объекта преступлений, предусмотренных разделом IX УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка». Административное законодательство устанавливает в главе 20 КоАП РФ административную ответственность за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и т. д. В ст. 1 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» определено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства… и для обеспечения общественной безопасности <3>. ——————————— <3> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
Определение общественной безопасности было найдено лишь в утратившем силу распоряжении Правительства Москвы от 16.04.2010 N 707-РП «Об утверждении Концепции комплексной безопасности города Москвы». В нем отмечалось, что общественная безопасность — «неотъемлемая часть национальной безопасности, охватывающая общественные отношения в сфере предотвращения или устранения угрозы для жизни, здоровья людей и их имущества. Она органически связана с личной безопасностью граждан и общественным порядком» <4>. ——————————— <4> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. N 24. Документ утратил силу.
В 90-х гг. в России и за рубежом разрабатывались концепции общественной безопасности <5>. В России проводилась разработка проекта Доктрины общественной безопасности РФ, в которой общественная безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от общественно опасных деяний, стихийных бедствий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций <6>. ——————————— <5> Осипов Г. В., Кузнецов В. Н. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). М.: Вече, 2005. С. 187 — 189. <6> Кардашова И. Б. Об общественной безопасности // Административное право и процесс. 2008. N 2.
Среди ученых также отсутствует единое мнение о том, является ли общественная безопасность видом национальной безопасности или наоборот. Одни авторы отмечают, что неотъемлемой частью национальной безопасности является общественная безопасность, которую «призваны обеспечивать органы государства (прежде всего полиция, внутренние войска, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), а также органы местного самоуправления, общественные организации и движения» <7>. Другие авторы не включают понятие «общественная безопасность» в систему национальной безопасности, но обращают внимание на важность проблемы безопасности общества <8>. ——————————— <7> Босхамджиева Н. А. Вопросы понятия «общественная безопасность»: зарубежный опыт // Административное право и процесс. 2011. N 7. С. 27 — 29; Возженников А. В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М., 2000. С. 69 — 70 и др. <8> Хамхоев Б. Т. Проблемы определения общественной безопасности // Административное право и процесс. 2011. N 7. С. 40 — 42.
Многими авторами анализируется современное правовое регулирование вопросов обеспечения общественной безопасности <9>. Между тем не все здесь в достаточной мере изучено. Интересной является точка зрения Баварского конституционного суда, который в своем решении от 13.10.1951 термин «общественная безопасность» определил как «целостность здоровья, чести, свободы и имущества граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства» <10>. ——————————— <9> Бондарев Д. А., Фирсова Е. А. Сравнительный анализ дефиниций «общественная безопасность» и «общественный порядок» во Франции, в Австрии, ФРГ, США, Канаде и России // Российский следователь. 2010. N 7. С. 38 — 40; Черепанов И. З. К вопросу об иммиграционной составляющей обеспечения безопасности общества и государства в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. N 2. С. 14 — 15. <10> Гиленсен В. М. Полиция ФРГ. М., 1973. С. 18.
Общественная безопасность представляет собой емкую социально-правовую категорию. Ее значение на современном этапе развития российской государственности возрастает. При разработке понятия общественной безопасности, представляется, что необходимо максимально учитывать исторические аспекты правового регулирования общественной безопасности. Понятие «безопасность» встречается в литературе XVIII — первой половине XIX вв. Отмечается, что безопасность в смысле охраны своих подданных (граждан) «составляет как бы жизнь и душу государства» <11>. В. Гумбольдт также использовал в конце XVIII в. понятие «безопасность». Он отмечал, что основное призвание государства сводится исключительно к обеспечению безопасности своих подданных (граждан) <12>. Ж. Ведель определяет безопасность как деятельность, направленную на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев <13>. Аналогичное мнение имеет место в работах ряда других авторов, включая российских. Так, например, общественная безопасность представляется как «защита личности от опасности, направленной против ее жизни и здоровья или с целью нанесения ущерба ее собственности. Необходимость защищать общественную безопасность может вызывать юридические ограничения прав и свобод граждан, установленные законом» <14>. В российском законодательстве понятие «общественная безопасность» впервые встречается в законодательном акте Российской империи «Общее губернское учреждение», принятом в царствование Николая I в 1845 г. <15>. ——————————— <11> Платонов И. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков, 1856. С. 9. <12> Гумбольдт В. Опыт установления пределов государственной деятельности. СПб., 1908. С. 41. <13> Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 466. <14> International commission of jurists. The review. N 36. June 1986. P. 50. <15> Свод законов Российской империи. Т. 2. 4.1. Общие губернские учреждения. СПб., 1857.
В современном российском законодательстве и правоведении общественная безопасность выступает как юридическая категория для определения сферы деятельности органов государства, в частности органов исполнительной власти, и выделяется в качестве родового и непосредственного объекта посягательства конкретных видов преступлений и административных деликтов. В словаре говорится, что «общественная безопасность (в праве) — система общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий» <16>. ——————————— <16> Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1984. С. 204.
В настоящее время в условиях активного процесса формирования современного подхода к обеспечению общественной безопасности России этот вопрос снова вызывает несомненный интерес. Тем более, что за последние годы приняты новые нормативные правовые акты. Основными из них являются: Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ «О безопасности»; Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» <17>; Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» <18>; Указ Президента РФ от 06.05.2011 N 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете Безопасности Российской Федерации»… «Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности»…) и др. ——————————— <17> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4604. <18> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Однако до сих пор ключевыми моментами, на которые следует обратить внимание, остаются следующие. Отсутствует единый подход к основному понятийному аппарату в области общественной безопасности, а именно слабая проработка в российском законодательстве категорий «общественная безопасность», «виды общественной безопасности» и др. В юридической литературе на понятие общественной безопасности высказаны различные взгляды. В этой связи анализ ведущихся в научной литературе дискуссий говорит о том, что не выработан единый подход к пониманию общественной безопасности. Тем более отсутствует понимание того, что общественная безопасность является объектом именно административно-правового регулирования. На этом и остановимся в нашей статье. Концепция общей безопасности сложилась в 80 — 90-е гг. XX в. в связи с обсуждением проблем безопасности личности и общества в контексте европейской культуры. Несмотря на то что в рамках современной культуры признается право человека на безопасность, в теоретической литературе в большинстве случаев безопасность отождествляется с обороноспособностью, национальной безопасностью, военной силой или неуязвимостью государства. Например, З. Бжезинский сравнивает понятие безопасности с обороноспособностью и говорит, что понятие безопасности, относящееся к положению государства, союза государств или к мировому сообществу, является более широким и менее определенным, нежели понятие обороноспособности. «Многосторонний характер безопасности определяет многозначность использования данного термина. Он обычно применяется в значении национальной безопасности, которая тесно связана с военной силой или неуязвимостью» <19>. Это связано с преобладанием концепции национальной безопасности. ——————————— <19> Comparative Encyclopedia. Ed. by R. Kornig. V. 10. N. Y. London, 1972. P. 53.
Государство признается главным субъектом безопасности, который обеспечивает безопасность своих граждан и способен выступать в роли полноправного партнера во взаимоотношениях с другими субъектами безопасности. Монополия государства на обеспечение безопасности эту значимость обеспечивает, утверждая свое первенство в праве на субъектность в отношении безопасности <20>. ——————————— <20> Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. С. Витковской, А. С. Панарина. М., 2000. С. 24.
Рассмотрение понятия общественной безопасности требует раскрытия сущности исходных понятий, т. к. они имеют соотношение как частное к общему. Общественная безопасность является видом безопасности, поэтому наряду с особенностями отвечает и общим признакам безопасности. Поскольку словосочетание «общественная безопасность» состоит из двух составляющих, то целесообразно рассмотреть их в отдельности. Понятие «безопасность» отражает, с одной стороны, состояние (жизненность) системы, с другой — совокупность специальных мер по сохранению целостности, относительной самостоятельности и устойчивости социальной системы» <21>. Иными словами, безопасность понимается как атрибутивный признак личности, государства и общества и связана с устойчивым развитием современного общества. В. Н. Конин определяет безопасность как систему общественных отношений (государственных, правовых, политических, экономических, культурных, духовных, религиозных и др.), образующих особое состояние жизнедеятельности социума, его структур и институтов, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности, гармоничное функционирование и поступательное развитие <22>. ——————————— <21> Молчановский В. Ф. Безопасность — атрибут социальной системы // Анализ систем на пороге 21-го века: теория и практика: Материалы международной конференции. М., 1997. Т. 4. Кн. 1. С. 170. <22> Конин В. Н. Понятие и сущность безопасности // Административное право и процесс. 2012. N 3. С. 74.
Правовое понятие безопасности определяется с учетом этимологического значения рассматриваемого термина. «Безопасный» чаще всего толкуется как «неопасный, не угрожающий, не могущий причинить зла или вреда, безвредный, сохранный, верный, надежный». «Безопасность» — как отсутствие опасности, сохранность, надежность <23>. Либо безопасность трактуется как положение, при котором не угрожает опасность кому-нибудь <24>. Поэтому безопасность является одним из важнейших условий для нормального развития государства и общества, спокойной жизни людей, функционирования хозяйственной инфраструктуры, крепкого международного сотрудничества, благосостояния трудящихся и т. п. ——————————— <23> Даль В. И. Толковый словарь великорусского языка. Т. 1. М., 1955. С. 67; Словарь русского языка. Т. 1. М., 1957. С. 81. <24> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1970. С. 39; Словарь русского языка. Т. 1. М., 1981. С. 74.
В Законе РФ «О безопасности» <25> безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Из данного определения следовало, что социальная безопасность состоит из трех основных видов: личной, общественной и государственной. В философском и филологическом смысле понятия личной безопасности, общественной безопасности и государственной безопасности включают в себя такие исходные начала, как безопасность и личность, безопасность и общество, безопасность и государство. Отсюда соотношение личной, общественной и государственной безопасности обусловлено наличием тесной взаимосвязи между понятиями «личность», «общество» и «государство». ——————————— <25> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5086.
Понятие «личность» как общежитейский и научный термин обозначает и человеческого индивида (лицо как целостность человека), и устойчивую систему социально значимых черт, характеризующих индивида как члена того или иного общества или общности <26>. Личность является продуктом исторического развития общества. Общество формирует личность, вовлекая ее в деятельность, давая возможность реализовать свои способности, проявления себя в качестве социального существа. Каждый относительно устойчивый класс, каждая социальная группа вырабатывают в своей среде специфические социальные черты, типичные для принадлежащего к этой среде человека <27>. ——————————— <26> Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 314. <27> Комаров С. А. Личность в политической системе российского общества. М., 1995. С. 100 — 104.
Общество представляет собой исторически развивающуюся форму жизнедеятельности людей <28>. Индивиды, объединенные в обществе, производят социально значимые действия, тем самым удовлетворяя свои интересы и контролируя действия друг друга. Таким образом, основным элементом содержания общества является личность (индивид), внешняя форма жизнедеятельности которого есть само общество. Общество понимается как система, которая должна обладать целостностью, относительной самостоятельностью, устойчивостью, которые связаны с защищенностью системы от опасностей. Тогда как под опасностью понимается неустойчивость системы, приводящая к ее деструкции. ——————————— <28> Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 451.
В основу разграничения понятий личной, общественной и государственной безопасности положен также критерий классификации объектов безопасности, что позволяет определить направленность деятельности по обеспечению различных видов социальной безопасности. Несмотря на теоретическую возможность разграничения объектов социальной безопасности, между ними существует очень тесная взаимосвязь, что на практике приводит к их сочетанию. Из анализа правовых актов и научной юридической литературы следует, что объектами общественной безопасности являются: жизнь, здоровье личности; права, свободы, законные интересы личности; материальные интересы личности; повседневная жизнь и деятельность членов общества; материальные и духовные ценности общества; конституционный строй государства <29>. Это объясняется переплетением сфер личной безопасности, общественной безопасности и государственной безопасности. ——————————— <29> Гирько С. И. Обеспечение общественной безопасности в системе мер защиты личности, общества и государства: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и процесс. 2009. N 5. С. 16 — 18; Карпович О. Г. Категория «безопасность» в общественном сознании. Современные тенденции // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 2. С. 13 — 15; Закон РФ «О безопасности» от 05.03.1992 N 2446-1; Васин В. Н. Право на общественную безопасность. Курск, 1999. С. 64; Кондратов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 51.
А. С. Прудников подчеркивает, что правовое обеспечение деятельности милиции является основой обеспечения безопасности личности <30>. А. И. Стахов в своих работах дает определение административно-публичного обеспечения безопасности, делая акцент на реализации уполномоченными субъектами внешних административных полномочий <31>. ——————————— <30> Прудников А. С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел. М., 1999. С. 216. <31> Стахов А. И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2007. 429 с.; Стахов А. И. Право безопасности как подотрасль административного права: Учеб. пособие. М., 2008. С. 85.
То есть в основном общественная безопасность определяется как вид национальной безопасности. Так, И. Б. Кардашова отмечает, что «национальная безопасность является общим родовым понятием, объединяющим в себе совокупность видов национальной безопасности, не зависящих от отраслевых признаков» <32>. Вопросам административно-правового обеспечения национальной безопасности в государствах — участниках СНГ посвящена работа В. М. Редкоуса <33>. При всем разнообразии интерпретаций понятия «национальная безопасность» и ее структуры в целом под понятием «национальная безопасность» понимают систему условий и факторов, в которой государство как определенная социально-политическая общность органично функционирует и развивается по своим внутренним законам, делегируя управлению право стимулировать положительные сдвиги и тенденции, а также корректировать негативные отклонения, ограждая при этом страну от угроз внешней среды <34>. ——————————— <32> Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2006. 494 с. <33> Редкоус В. М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Дис. … докт. юр. наук. М., 2011. 431 с. <34> Общая теория национальной безопасности. М., 2002. С. 21 — 27, 32 — 36; Возженников А. В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М., 2000. С. 51 — 55; Воробьев Д. С. Право человека на безопасность: сущность и проблемы реализации // Общество и право. 2010. N 4. С. 52 — 54 и др.
Если традиционно под национальной безопасностью понималась защищенность государства от внешних военных угроз, то в современном понимании национальная безопасность означает «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» <35>. ——————————— <35> Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
В последние годы начали появляться работы, которые рассматривают различные аспекты феномена безопасности. Например, политическую безопасность, экономическую безопасность, финансовую безопасность, продовольственную безопасность (продовольственные войны), информационную безопасность и т. д. Эти формы безопасности подчинены доминирующей форме — национальной безопасности. Общее понятие безопасности, определенное законодательством, этимологическое значение компонентов, составляющих категории различных видов социальной безопасности, классификация объектов безопасности обусловили содержание понятий личной, общественной и государственной безопасности. Так, личную безопасность можно определить как состояние общественных отношений, при котором обеспечивается защищенность «конкретной жизни, здоровья, телесной неприкосновенности и свободы человека и гражданина» <36>. ——————————— <36> Прудников А. С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование): Дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 77.
Общественная безопасность представляет собой состояние общественных отношений, предупреждающее угрозу причинения им вреда и обеспечивающее тем самым их нормальное функционирование <37>. А такое состояние может быть достигнуто, только если обеспечивается безопасность не только жизни и здоровья индивида (коллектива), но и элементов, составляющих их достойную жизнедеятельность. Как верно отмечает И. И. Веремеенко, «общественная безопасность — это безопасность всех основных компонентов отдельной личности или коллектива, которые представляют собой некую совокупную ценность, охраняемую моральными и правовыми нормами» <38>. Таким образом, общественная безопасность — это социально-правовое явление, под которым понимается совокупность общественных отношений, регулируемых системой юридических норм в целях предотвращения, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам граждан и обществу в целом. По мнению А. И. Сапожникова, для урегулирования общественной безопасности правовыми средствами необходим особый административно-правовой режим создания и деятельности органов государства, использующих разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых способов обеспечения общественной безопасности <39>. ——————————— <37> Тихий В. П. Уголовно-правовая охрана общественной безопасности: Дис. … докт. юрид. наук. Харьков, 1981. С. 23; Гришаев П. И. Преступления против общественной безопасности и общественного порядка. М., 1959. С. 4. <38> Веремеенко И. И. Сущность и понимание общественного порядка // Советское государство и право. 1982. N 3. <39> Сапожников А. И. Административно-правовой режим общественной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
Государственная безопасность означает безопасность важнейших устоев, основ государства, его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности от внутренних и внешних угроз. В современных условиях для государственной безопасности в России явную и скрытую угрозу несут не столько внешние, сколько внутренние факторы, которые при формировании концепции общественной безопасности, бесспорно, следует учитывать. Сегодня такими факторами являются: отчуждение власти от народа; высокий уровень коррупции; разрушение основ духовной жизни; упадок науки, образования и культуры; неоправданно медленное повышение уровня и качества жизни; иные негативные явления в различных сферах жизнедеятельности государства и общества. История свидетельствует, что без решения этих проблем не может быть достигнуто безопасное сосуществование и национальное согласие. Выяснение взаимосвязей и соотношения общественной безопасности с другими видами социальной безопасности, на наш взгляд, позволит выявить их общие признаки и особенности рассматриваемой сферы общественных отношений, определить пределы правового регулирования личной, общественной и государственной безопасности. Кроме того, вопрос о разграничении безопасности на виды имеет и практический интерес при решении вопросов разграничения предметов ведения и определения направлений деятельности органов, осуществляющих деятельность по обеспечению различных видов безопасности. Эти понятия имеют общие признаки, например жизненно важные интересы, объекты посягательства, о чем упоминалось выше, что позволяет сопоставить их друг с другом. Одним из важнейших прав человека, провозглашенных Конституцией Российской Федерации (ст. 42), является его право «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Таким образом, в нормативных правовых актах и литературе последнего времени получила свое закрепление так называемая экологическая безопасность <40>. Ее можно рассматривать как сложную видовую категорию общественной безопасности. ——————————— <40> Волков А. М., Ибрагимов В. Б., Лютягина Е. А. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды // Административное право и процесс. 2012. N 5. С. 33 — 38; Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: Учебник / Под общей ред. А. М. Волкова. 2-е изд. М.: Изд-во «Щит-М», 2011. 308 с.
В основу деления социальной безопасности на ее виды положен круг общественных отношений, складывающихся в той или иной сфере безопасности. В административно-правовой и иной юридической литературе к сфере общественной безопасности обычно относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими. В сферу общественной безопасности включают отношения людей, связанные с соблюдением правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; правил противопожарной безопасности; правил безопасности борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями и др. Общественная безопасность зависит от ряда других социальных факторов, в частности от состояния правопорядка, благоустройства населенных мест, оборудования объектов, предназначенных для массового посещения людьми (стадионов, зданий и других сооружений), и иных факторов. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что сфера общественной безопасности обладает более широким кругом общественных отношений, так или иначе связанных с обеспечением безопасности ее объектов. Объективными факторами, которые дают основания для вычленения общественной безопасности из общей сферы социальной безопасности, являются: многосторонность и своеобразие складывающихся в ней волевых отношений людей, которые проявляются в их поведении, действиях; наличие специальных правовых норм, регулирующих эти отношения; установление юридической ответственности за правонарушения, посягающие на общественную безопасность как социально-правовую категорию; существование специальных функций по обеспечению общественной безопасности, государственных органов и иных субъектов, реализующих эти функции в установленных формах посредством закрепленных законодательством способов и методов. Поскольку общественная безопасность является одним из видов социальной безопасности, то она обладает признаками, присущими последней. С учетом этого формулируется следующее понятие общественной безопасности. Под общественной безопасностью как разнови дностью социальной безопасности понимается система общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, организаций, защиты от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств. То есть в данном случае речь идет о более широком понимании общественной безопасности как категории, включающей в себя и безопасность личности (граждан), и безопасность государства (национальную или государственную безопасность). А. А. Кармолицкий представляет общественную безопасность как «систему отношений, которые складываются в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровья граждан и их имущества» <41>; П. Г. Городецкий — как «установленный законом режим общественной жизни, обеспечивающий нормальное функционирование государственных и муниципальных органов, организаций, независимо от форм собственности, формирования гражданского общества, отдельных граждан и их объединений» <42>. При таком подходе существует опасность трактовки общественной безопасности слишком широко, поскольку термин «общественный» охватывает своим содержанием всю совокупность социальных явлений. С точки зрения этимологии такое понимание верно, но при этом происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью. ——————————— <41> Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Часть первая. М.: Зерцало, 2011. С. 459. <42> Городецкий П. Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. 42 с.
В административно-правовой литературе, где к сфере общественной безопасности относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими, имеет место, как правило, иной подход. Так, Л. Л. Попов трактует общественную безопасность как «систему общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо по другим чрезвычайным обстоятельствам социального или техногенного характера» <43>. Но это не сама общественная безопасность, а ее обеспечение, т. е. деятельность различных субъектов. ——————————— <43> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2010. С. 689.
Б. Ф. Калачев, П. Н. Кобец понимают общественную безопасность как «отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства от опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, неконтролируемой миграцией, стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными особыми обстоятельствами» <44>. А. М. Воронов предлагает рассматривать общественную безопасность в общеюридическом смысле как «правовое состояние защищенности личности и общества от факторов, создающих потенциальную и реальную опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства, выраженных, в частности, в общественно опасных действиях (бездействии) и охраняемых системой норм административного, информационного, уголовного, экологического и др. отраслей права»; в управленческом, административно-правовом и информационно-правовом смыслах — как «состояние защищенности нормами административного и информационного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов» <45> и т. д. С нашей точки зрения, это более правильный подход. ——————————— <44> Калачев Б. Ф., Кобец П. Н. Проблемы борьбы с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации. М.: ВНИИ МВД России, 2006. 141 с. <45> Воронов А. М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения и организации управления. М., 2004. С. 35.
Тогда общественная безопасность как объект административно-правового обеспечения — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, государства и общества от общественно опасных деяний, стихийных бедствий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность для них, их устойчивого развития, а также гарантированной реализации и защиты интересов личности, государства и общества, урегулированное нормами административного права. А вот административно-правовое обеспечение общественной безопасности может быть определено как регламентированная нормами административного права деятельность наделенных властными полномочиями государственных органов и должностных лиц по прогнозированию, предотвращению, локализации и ликвидации условий и факторов, создающих потенциальную или реальную опасность жизненно важным интересам граждан (личности), государству и обществу в целом, а также гарантированной реализации и защиты этих интересов, обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности.
