(Шатов С. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 11)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА
С. А. ШАТОВ
Шатов Сергей Алексеевич, доцент кафедры уголовного права и криминологии Псковского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена актуальным проблемам административно-правовой деятельности органов государственного пожарного надзора. Отмечена специфика производства по делам о нарушениях правил пожарной безопасности. Предложен комплекс мер по оптимизации административно-правового регулирования государственного надзора в сфере пожарной безопасности.
Ключевые слова: общественная безопасность, пожарная безопасность, государственный пожарный надзор, административное правонарушение, административная ответственность, административная юрисдикция.
Perfection of administrative-jurisdiction activity of the agencies of the state fire supervision S. A. Shatov
Article is devoted actual problems of administrative-legal activity of the agencies of the state fire supervision. The specificity of proceedings in the cases of violations of fire safety rules is marked. The series of measures on optimisation of administrative-legal regulation of the state supervision in the sphere of the fire safety is offered.
Key words: public safety, fire safety, state fire supervision, administrative offence, administrative responsibility, administrative jurisdiction.
На основании ч. 12 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в компетенцию должностных лиц органов государственного пожарного надзора (ГПН) входит составление протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, рассмотрение дел об указанных административных правонарушениях и принятие мер по предотвращению таких нарушений. По общему правилу протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Органы ГПН рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ. Вместе с тем при осуществлении своих полномочий государственные инспекторы по пожарному надзору вправе составлять протоколы не только об указанных выше правонарушениях, но и о некоторых других (ст. 28.3 КоАП РФ). В частности, на основании п. 42 ч. 2, п. 3 ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов госпожнадзора наделены правом составлять административные протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 14.34, ст. 14.44, 14.46, ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ч. 12 — 15 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.13, 19.26, 19.33 КоАП РФ. Рассмотрение дел об этих правонарушениях — исключительная компетенция судей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов госпожнадзора, составив по факту такого нарушения административный протокол, должны направить его (с другими материалами дела при их наличии) на рассмотрение судье. С учетом отмеченных нами обстоятельств мы предлагаем внести некоторые изменения в перечень административно-юрисдикционных полномочий должностных лиц органов ГПН, предусмотренный ч. 12 ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности», изложив его в следующей редакции: — «составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; — в случаях, специально предусмотренных законодательством об административной ответственности, составлять протоколы об иных административных правонарушениях и направлять их на рассмотрение в уполномоченные органы (уполномоченным должностным лицам); — принимать предусмотренные законодательством меры по пресечению, расследованию и предупреждению правонарушений, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности». Как показывает практика, деятельность органов госпожнадзора имеет очевидную правоохранительную направленность, по многим параметрам схожую с деятельностью ряда подразделений полиции (например, службы участковых уполномоченных, отделов дознания, лицензионно-разрешительной системы). В компетенции органов ГПН органично сочетаются уголовно-процессуальные и административно-юрисдикционные полномочия. Такое содержание компетенции, на наш взгляд, является одним из характерных признаков правоохранительных органов. Указанная особенность находит отражение и в структурно-функциональной организации органов ГПН <1>. ——————————— <1> См.: Шатов С. А. Административная юрисдикция (на примере деятельности органов государственного пожарного надзора). СПб., 2008. С. 115 — 116.
Вместе с тем сотрудники органов внутренних дел (ОВД) также регулярно сталкиваются с нарушениями правил пожарной безопасности. Это происходит при проверках различных объектов производственного, социально-культурного назначения, предприятий торговли, жилищного фонда. Поэтому должностные лица ОВД (полиции) наделяются правом составления протоколов о некоторых административных правонарушениях в области пожарной безопасности (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Таким образом, для совершенствования административно-правового механизма защиты противопожарной безопасности необходимо эффективное взаимодействие между органами внутренних дел и госпожнадзора, так как эти субъекты правоохранительной деятельности решают во многом общие задачи по обеспечению соответствующих сегментов общественной безопасности и применяют схожие правовые средства. Консолидация в юрисдикционной сфере будет способствовать оперативности направления протоколов и иных материалов дела из территориальных подразделений полиции инспекторам госпожнадзора (для последующего рассмотрения); своевременному устранению недостатков первичных материалов дела, составленных должностными лицами ОВД по фактам нарушения противопожарных правил; более активному применению мер обеспечения производства (в частности, доставления и задержания нарушителей сотрудниками полиции). Такое межведомственное взаимодействие выступает необходимым условием оптимизации производства по административным делам. С целью совершенствования правоприменительной практики органов госпожнадзора мы предлагаем сформировать в их территориальных структурах специализированные подразделения в сфере административной юрисдикции, например, отделы (отделения) по организации административно-правовой деятельности. Для эффективного функционирования последних мы считаем необходимым обеспечить их организационную обособленность от иных направлений деятельности органов ГПН. При этом следует активно использовать имеющийся в данной области опыт ОВД (полиции) <2>. Эти подразделения следует комплектовать специалистами, имеющими достаточно высокий уровень правовой подготовки (особенно в области материального и процессуального административного права). ——————————— <2> См.: Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003. С. 37 — 46; Колонтаевский Ф. Е. Административная практика милиции общественной безопасности // Вестник МВД РФ. 1999. N 3 — 4. С. 70 — 74; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М., 1999. С. 57 — 64.
Развитие административно-деликтного законодательства сопровождается усложнением юрисдикционного производства, что связано в основном с развитием института процессуальных гарантий обеспечения прав лиц, привлекаемых к ответственности. Существенно возрос размер штрафных санкций, налагаемых за административные правонарушения (особенно в отношении предпринимателей и юридических лиц). При сложившихся обстоятельствах правонарушители активизировали меры по защите своих интересов, например, стали привлекать к участию в административно-юрисдикционном процессе опытных адвокатов, экспертов, консультантов. Госинспекторы по пожарному надзору нередко сталкиваются с различными формами противодействия со стороны правонарушителей и лиц, представляющих их интересы. Вместе с тем основную нагрузку по решению проблем, связанных с правовым обеспечением юрисдикционного производства, несут руководители и иные должностные лица органов ГПН, которые не всегда располагают необходимыми для этого временем и юридическими знаниями. Таким образом, создание в территориальных органах ГПН подразделений по организации административно-правовой деятельности обеспечит профессиональный уровень решения проблемных вопросов юрисдикционного характера. Нами предлагается организовать работу указанных подразделений по следующим основным направлениям: — правовое обеспечение рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности (в частности, контроль за законностью производства, качеством материалов, составляемых госинспекторами по пожарному надзору); — контроль за исполнением вынесенных постановлений; — участие в подготовке мотивированных ответов (решений) на жалобы граждан, представления и протесты прокуроров по поводу законности и обоснованности осуществления госинспекторами административно-юрисдикционных полномочий; — защита позиции юрисдикционного органа при рассмотрении в суде жалоб лиц, привлекаемых к административной ответственности, на действия и решения госинспекторов по пожарному надзору; — аналитическая работа, связанная с изучением результатов административной практики, разработкой мероприятий по ее совершенствованию и устранением нарушений, выявленных в ходе ведомственного контроля, прокурорского надзора и судебного рассмотрения оспариваемых решений административно-юрисдикционного характера; — организация взаимодействия с другими контролирующими и надзорными органами; — апробация и внедрение положительного опыта в области административной юрисдикции; — юридическая подготовка (повышение квалификации) должностных лиц органов ГПН в области административного и административно — процессуального права. В контексте нашего исследования необходимо отметить, что в МЧС России проводится планомерная работа над совершенствованием административно-правового механизма обеспечения безопасности. Так, разработаны и активно внедряются системы декларирования безопасности и паспортизации территорий субъектов РФ и муниципальных образований, сформулированы типовые требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения. Подготовлена нормативно-правовая основа для упрощения надзорных процедур. В числе инновационных предложений особое место занимает аудит безопасности, который включает все сферы безопасности, относящиеся к компетенции МЧС России. При формировании данного механизма независимой оценки вводится «система пожарного аудита», которая представляет собой определенную разновидность государственно-частного партнерства. При таком подходе собственник (законный владелец) соответствующего объекта сам заинтересован в проведении объективной проверки и устранении выявленных нарушений, так как положительное заключение по результатам «пожарного аудита» выступит необходимым условием подтверждения безопасности осуществляемой экономической деятельности, страхования производственного оборудования (другого имущества), а также получения соответствующих лицензий, разрешений или иных видов правоустанавливающих документов. В перспективе обеспечение противопожарного режима на объектах, не имеющих повышенной опасности, может осуществляться с активным привлечением страховых и аудиторских компаний, бизнес-сообществ, общественных организаций. Это позволит снять излишние административные барьеры и сосредоточить внимание надзорных органов на обеспечении безопасности особо важных объектов (например, зданий с массовым пребыванием людей, крупных производственных предприятий, объектов жизнеобеспечения населения). Представляется, что рассмотренные нами аспекты административной реформы направлены на противодействие неадекватному вмешательству в деятельность предприятий малого и среднего бизнеса, способствуют укреплению государственно-частного партнерства, снижению уровня правонарушений коррупционного характера.
