(Зырянов С. М., Кузнецов В. И.) («Журнал российского права», 2012, N 12)
ТРАНСПОРТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И СИСТЕМА СУБЪЕКТОВ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
С. М. ЗЫРЯНОВ, В. И. КУЗНЕЦОВ
Зырянов Сергей Михайлович, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук.
Кузнецов Владимир Иванович, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В соответствии с законодательством о транспортной безопасности основной груз ответственности за ее обеспечение лежит на субъектах транспортной инфраструктуры. В статье раскрывается содержание понятия «транспортная безопасность» и доказывается, что оно относится к категориальному ряду «безопасность», в связи с чем основными субъектами, уполномоченными обеспечивать транспортную безопасность, должны быть органы безопасности.
Ключевые слова: безопасность, транспорт, орган исполнительной власти, субъект транспортной инфраструктуры, обеспечение транспортной безопасности.
Transport security and system of subjects of its assurance S. M. Zyryanov, V. I. Kuznetsov
Legislation about transport security entrust the responsibility for its safeguarding at the subjects of transport infrastructure. In this issue authors interpret term «transport security» and argue, that this term is from categorically row «security», so safeguarding of transport security is duty of administrative-legal modes.
Key words: security, transport, administrative-legal modes, subject of transport infrastructure, safeguarding of transport security.
Транспорт является одной из важнейших отраслей российской экономики и необходимым атрибутом нормальной жизни каждого человека. В то же время транспорт относится к числу повышенных источников опасности, угрожающих жизни и здоровью людей, окружающей природной среде, имуществу. Не случайно повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы заявлено в качестве приоритетной цели Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 — 2015 годы)» <1>. ——————————— <1> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. N 848.
На решение этой задачи направлены положения Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — Закон о транспортной безопасности), принятие которого было обусловлено распространением террористических актов <2>. Сложность и необходимость комплексного подхода к обеспечению транспортной безопасности, публичность и государственно-властный характер данной деятельности, казалось бы, очевидны. На первый взгляд названный Федеральный закон создает целостную систему обеспечения транспортной безопасности, включающую оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, категорирование, установление уровней безопасности, планирование и реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности, контроль и государственный надзор за деятельностью субъектов транспортной безопасности. Однако при ближайшем рассмотрении обнаруживаются серьезные противоречия между наименованием законодательного акта, характером содержащихся в нем предписаний и кругом их адресатов, которые были отмечены исследователями еще на стадии обсуждения данного Закона <3>. ——————————— <2> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона N 213407-4 «О транспортной безопасности» // СПС «КонсультантПлюс»; интервью Виктора Кирьянова «Российской газете» // Российская газета. 2011. 1 февр. <3> См., например: Гудема Г. Х., Степаненко Ю. В. Понятие и содержание транспортной безопасности // Транспортная безопасность и технологии. 2005. N 1. С. 19.
Внешне эта противоречивость проявляется в разбалансировке механизмов управления: ответственность за обеспечение транспортной безопасности возложена на владельцев транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры, т. е. частных лиц, они же несут основные материальные затраты по обеспечению транспортной безопасности; вопросы обеспечения антитеррористической безопасности отнесены к ведению органов управления в сфере транспорта; на традиционные субъекты обеспечения безопасности возложена функция оказания содействия частным лицам. Основная причина противоречивости кроется, по нашему мнению, в построении юридической конструкции «транспортная безопасность» на основе двух самостоятельных категориальных рядов — «безопасность» и «транспорт». При этом систему субъектов обеспечения транспортной безопасности в соответствии с рассматриваемым Законом определяет категориальный ряд «транспорт». Поэтому функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию были возложены на Минтранс России, а основными субъектами обеспечения транспортной безопасности оказались частные лица. Но правильно ли это? В содержательном плане понятие «обеспечение транспортной безопасности» Федеральный закон относит скорее к категориальному ряду «безопасность», которому соответствует иная система субъектов. Во главе ее — Совет Безопасности РФ, ФСБ России и оперативные штабы. По сути, объекты транспорта применительно к категории «транспортная безопасность» являются всего лишь разновидностью множества объектов, с использованием которых могут совершаться террористические акты. Такими объектами являются, например, плотины гидроэлектростанций, хранилища опасных химических или биологических веществ, любые общественные места со значительным скоплением людей. Руководствуясь логикой законодателя, при принятии Закона о транспортной безопасности следовало бы разработать аналогичные законы относительно других объектов терроризма. Термин «транспортная безопасность» и его легальная дефиниция вызывают непонимание в научном сообществе. Г. Х. Гудема и Ю. В. Степаненко даже предложили воздержаться от использования этого термина в других нормативных правовых актах до его разъяснения непосредственно в законе <4>. К сожалению, такого разъяснения законодателем сделано не было. ——————————— <4> См.: Гудема Г. Х., Степаненко Ю. В. Указ. соч. С. 19.
Надо признать, что формирование терминологического аппарата в сфере обеспечения безопасности весьма затруднительно. Достаточно вспомнить о неопределенности соотношения понятий «безопасность», «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность». Анализ Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» <5>, Федеральных законов от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности», от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», а также Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <6> свидетельствует об отсутствии системы терминов. Виды безопасности определяются в том числе с использованием перечней угроз безопасности и их источников. При этом угрозы разных видов безопасности нередко совпадают. ——————————— <5> Утратил силу. <6> Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537.
Кроме того, категория «безопасность» применительно к видам транспорта встречалась и ранее в сочетаниях «авиационная безопасность» <7> и «морская безопасность» <8>. В настоящее время в законодательных актах, регулирующих отношения, возникающие в сфере транспорта, термин «безопасность» употребляется в разных сочетаниях. Так, в преамбуле Воздушного кодекса РФ указывается на безопасность государства, безопасность полетов воздушных судов, авиационную и воздушную безопасность, а в его ст. 11 упоминается безопасность воздушного движения. В статье 22 Воздушного кодекса РФ говорится о безопасности объектов государственной охраны, безопасности людей на водных объектах, пожарной безопасности (как цели, для достижения которой используется государственная авиация), в ст. 41 — о безопасной эксплуатации гражданского аэродрома или аэропорта, в ст. 52 — об авиационном персонале лиц, работающих в службах авиационной безопасности. При этом дефиниция дана только понятию «авиационная безопасность», которая полностью соответствует дефиниции «транспортная безопасность». ——————————— <7> См.: гл. XII Воздушного кодекса РФ. <8> См.: Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. N 324 «Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания» (утратило силу).
В Кодексе внутреннего водного транспорта РФ (далее — КВВТ РФ) также используется термин «безопасность» применительно к судоходству (безопасность судоходства) и к плаванию (безопасность плавания судов). Кроме того, говорится о безопасном подходе судов и безопасной стоянке судов (ст. 3), безопасности портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей (п. 4 ст. 4), безопасных условиях труда (п. 4 ст. 28), безопасности судна или находящихся на нем людей и имущества (п. 3 ст. 31), безопасной эксплуатации судов, санитарной и пожарной безопасности (ст. 34), экологической безопасности (ст. 34, 39, 40), безопасности проведения погрузочно-разгрузочных работ (п. 2 ст. 56), безопасной технической эксплуатации судна (п. 1 ст. 61), безопасности перевозки груза (ст. 69). В главе VI «Безопасность судоходства» дефиниция данного понятия, к сожалению, отсутствует, но из перечисленных в ч. 1 ст. 34 обязанностей судовладельца можно сделать вывод о том, что безопасность судоходства соответствует безопасности эксплуатации судов. Отсутствие легальных дефиниций приводит к тому, что понятия «безопасность судоходства» и «безопасность плавания» смешиваются даже в пределах одной статьи Кодекса. Так, в п. 1 ст. 41 КВВТ РФ говорится, что государственные лоцманские службы и негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются в целях обеспечения безопасности плавания судов по внутренним водным путям и предотвращения транспортных происшествий с судами. В пункте 4 этой же статьи установлено, что в целях обеспечения безопасности судоходства лоцман вправе приостановить лоцманскую проводку судна до наступления обстоятельств, позволяющих обеспечить безопасность судоходства. При этом в соответствии со ст. 3 КВВТ РФ «судоходство — это деятельность, связанная с использованием на внутренних водных путях судов для перевозок грузов, пассажиров и их багажа, почтовых отправлений, буксировки судов и иных плавучих объектов, проведения поисков, разведки и добычи полезных ископаемых, строительных, путевых, гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ, лоцманской и ледокольной проводки, спасательных операций, осуществления мероприятий по охране водных объектов, защите их от загрязнения и засорения, подъема затонувшего имущества, проведения мероприятий по контролю, научных исследований, учебных, спортивных, культурных и иных целей». То есть лоцманская деятельность является частью судоходства. Термин «плавание» нормативно не определен. Лишь в Правилах плавания по внутренним водным путям Российской Федерации <9> установлено, что встречное плавание — это движение двух судов, двигающихся навстречу друг другу. Отсюда можно сделать вывод, что плавание — это движение. При этом вопрос о том, с какой целью осуществляется лоцманская проводка — для обеспечения безопасности судоходства или плавания, так и остается невыясненным. ——————————— <9> Утверждены Приказом Минтранса России от 14 октября 2002 г. N 129.
В Кодексе торгового мореплавания РФ упоминаются безопасность плавания, торгового мореплавания, судоходства (ст. 6.1), плавания судна (ст. 53), безопасные условия труда (ст. 60), безопасность судна (ст. 67), морского судоходства (ст. 69.1), мореплавания (ст. 74), безопасная погрузка (ст. 130), общая безопасность (ст. 284, 286). В соответствии со ст. 86 данного Кодекса лоцманская проводка осуществляется в целях обеспечения безопасности плавания судов и предотвращения происшествий с судами, а также защиты морской среды. В Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» встречаются такие конструкции, как «безопасность движения», «экологическая безопасность», «пожарная безопасность», «безопасность перевозок». В Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» говорится о безопасности оказываемых услуг (п. 3 ст. 1), безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта (ст. 2), безопасном функционировании железнодорожного транспорта (ст. 4), безопасности жизни и здоровья граждан, пожарной безопасности, об экологической безопасности (ст. 6), о безопасности населения (п. 2 ст. 9), безопасности выполнения погрузочно-разгрузочных работ (п. 2 ст. 15). В главе 4 названного Федерального закона сосредоточены нормы, направленные на обеспечение безопасности на железнодорожном транспорте. Исходя из ее содержания, можно сделать вывод, что законодатель под безопасностью на железнодорожном транспорте понимает безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта и иных технических средств, экологическую безопасность, пожарную безопасность, промышленную безопасность, безопасность труда, санитарно-эпидемиологическую безопасность. Названный Федеральный закон содержит легальную дефиницию понятия «безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта» — это состояние защищенности процесса движения железнодорожного подвижного состава и самого железнодорожного подвижного состава, при котором отсутствует недопустимый риск возникновения транспортных происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц. В Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного транспорта» говорится только о безопасности перевозки груза (ст. 10) и безопасности водителя (ст. 31). Но вопросы обеспечения безопасности на автомобильном транспорте регулируются Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в соответствии со ст. 2 которого под безопасностью дорожного движения следует понимать состояние процесса перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. В научных работах приведенные термины толкуются более расширительно. Так, С. В. Проценко, квалифицируя угрозы транспортной безопасности, в одну группу объединяет угрозы, формирующиеся в пределах транспортной отрасли и имеющие преимущественно технический, экологический, террористический, информационный характер, а также связанные с человеческим фактором в системе «человек — машина — среда». Он также предлагает классификацию этих угроз в зависимости от источников их возникновения (угрозы технико-технологического, социального и природного характера). К угрозам общего типа автор относит физический износ и моральную «усталость» транспортных средств, путей сообщения, недостаточную подготовку экипажа, персонала транспортных объектов и т. д. <10>. ——————————— <10> См.: Проценко С. В. Угрозы транспортной безопасности Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 8. С. 40 — 43.
Б. Н. Дудышкин говорит о необходимости разграничения обеспечения безопасности на транспорте на два блока защиты от угроз: обеспечение безопасности эксплуатации транспорта и обеспечение безопасности от актов незаконного вмешательства в объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства <11>. Однако объединение технических и технологических вопросов, по нашему мнению, недопустимо. Технические аспекты безопасности связаны с техническим состоянием, техническими характеристиками объектов транспорта (в том числе активной, пассивной, послеаварийной безопасности транспортных средств), закладываемыми еще при их проектировании. Технологические аспекты связаны с поведением людей (водителей, экипажей, диспетчеров и т. д.), соблюдением ими правил движения и эксплуатации транспортных средств. Возражение вызывает также широкое толкование понятия «акты незаконного вмешательства». По мнению Б. Н. Дудышкина, основной смысл этого понятия заключается в защите жизни и здоровья лиц, находящихся на объектах транспорта и транспортных средствах, и имущества собственников от угроз противоправного характера: преступных действий, административных правонарушений, а также дисциплинарных проступков работников транспорта (террористические акты, причинение вреда жизни и здоровью людей, разбои, грабежи, хищения, хулиганские действия, взяточничество, злоупотребление служебным положением и др.). ——————————— <11> См., например: Дудышкин Б. Н. Правовые вопросы обеспечения безопасности на транспорте // Транспортное право. 2008. N 4.
В действительности дисциплинарные проступки, отдельные виды административных правонарушений и даже преступные деяния работников транспорта следует рассматривать как угрозу технологической безопасности, поэтому они не могут относиться к актам незаконного вмешательства. Это скорее внутренние технологические сбои. Не представляют угрозы транспортной безопасности противоправные посягательства на права клиентов, обслуживаемых транспортными организациями, на жизнь, здоровье, имущество. Однако хищения, разукомплектование, разрушение объектов транспорта в отличие от хищений грузов угрожают именно транспортной безопасности. Таким образом, без учета смежных вопросов обеспечения общественной безопасности, безопасности труда, экологической, пожарной и других видов безопасности можно выделить безопасность на транспорте как состояние защищенности от угроз, обусловленных: 1) техническим состоянием транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры; 2) нарушениями правил движения и эксплуатации операторами транспортных средств; 3) вмешательством в функционирование объектов транспорта извне. Первые два вида безопасности можно было бы назвать технической безопасностью (статика) и безопасностью движения и эксплуатации транспортных средств, или технологической безопасностью (динамика) соответственно, последний — транспортной безопасностью. Сама идея выделения института транспортной безопасности была продиктована необходимостью борьбы с терроризмом на транспорте, поскольку все остальные угрозы безопасности, связанные с незаконными действиями работников транспорта, так или иначе контролируются. По нашему мнению, законодатель не случайно использовал в определении понятия «транспортная безопасность» слово «вмешательство», указывающее на внешнее по отношению к системе транспорта происхождение угроз. Ограничение перечня угроз транспортной безопасности только актами незаконного вмешательства, нарушающими его нормальное функционирование, направленность этих актов не на конкретных лиц или их права, а на неопределенный круг лиц сближают транспортную безопасность с антитеррористической безопасностью. В соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» под террористическим актом понимается совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях. Безусловно, акты вмешательства в деятельность транспорта имеют своей целью не нарушение нормальной работы транспорта, они адресуются власти. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что под обеспечением транспортной безопасности следует понимать противодействие терроризму. Иначе говоря, содержание деятельности по обеспечению транспортной безопасности соответствует категориальному ряду «безопасность». Эта деятельность весьма специфическая, требующая проведения специальных мероприятий, относящихся к оперативно-розыскной деятельности, использования информации закрытого характера. Такую деятельность осуществляют органы государственной власти, наделенные специальными полномочиями, под надзором прокуратуры и суда. Те меры, которые предусмотрены Законом о транспортной безопасности (фактически они сводятся к созданию служб безопасности и установке рамок металлоискателей (большими полномочиями наделить негосударственные службы безопасности не рискнет ни одно государство)), — лишь малая часть всего объема антитеррористической деятельности. Цели, задачи, направления деятельности органов государственной власти по противодействию угрозам, связанным с террористическими актами, определяются Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, а также Федеральными законами «О противодействии терроризму», «О безопасности», «О Федеральной службе безопасности», Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 «О мерах по противодействию терроризму» и другими нормативными правовыми актами, которые определяют систему субъектов обеспечения безопасности и противодействия терроризму, устанавливают предметы их ведения и полномочия. Сопоставление названных законодательных и других правовых актов показывает, что Закон о транспортной безопасности не только вводит узкое толкование понятия «транспортная безопасность», но и не соответствует законодательству РФ о безопасности и противодействии терроризму в части установления предметов ведения и полномочий субъектов обеспечения транспортной безопасности. В соответствии со ст. 4 Закона о транспортной безопасности систему субъектов обеспечения транспортной безопасности образуют субъекты транспортной инфраструктуры и уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Кроме того, в ст. 5 этого Закона дополнительно названы специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности <12>. Согласно ст. 2 данного Закона названные субъекты решают следующие задачи: ——————————— <12> См.: Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. N 289 «Об утверждении Правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств».
нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности; информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности. Очевидно, что субъекты транспортной инфраструктуры, к числу которых относятся юридические лица — собственники объектов транспорта, перевозчики и другие организации, в соответствии с действующим законодательством правомочны лишь реализовывать отдельные, единичные меры по обеспечению транспортной безопасности <13>, участвовать в оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры <14>, осуществлять подготовку специалистов в области обеспечения транспортной безопасности <15>. ——————————— <13> См.: Приказ Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34 «Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств». <14> Эта функция закреплена за специализированными аккредитованными организациями, а не субъектами транспортной инфраструктуры. <15> Речь идет о подготовке работников служб безопасности, создаваемых субъектами транспортной инфраструктуры.
Функция информационного, материально-технического и научно-технического обеспечения транспортной безопасности является комплексной и должна проводиться всеми заинтересованными субъектами. Названные организации также вправе объявлять (устанавливать) и отменять уровни безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Реализация этого полномочия потребовала обращения к категориальному ряду «безопасность». В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)» решения об установлении того или иного уровня безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств уполномочены принимать руководители федерального оперативного штаба, оперативных штабов в субъектах РФ <16> либо Министр внутренних дел РФ, Министр транспорта РФ или уполномоченные им должностные лица. ——————————— <16> См.: Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 «О мерах по противодействию терроризму».
Итак, в соответствии со ст. 12 Закона о транспортной безопасности субъекты транспортной инфраструктуры участвуют в обеспечении транспортной безопасности лишь в форме оказания содействия федеральным органам исполнительной власти, что хотя и противоречит ч. 1 ст. 4 данного Закона, но тем не менее представляется вполне логичным, поскольку субъекты транспортной инфраструктуры не имеют необходимых полномочий для нормативного правового регулирования, определения угроз совершения актов незаконного вмешательства, категорирования объектов транспортной инфраструктуры, разработки требований по обеспечению транспортной безопасности, осуществления контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности. Таким образом, в нормативном правовом регулировании вопросов обеспечения транспортной безопасности имеется противоречие, вызванное совместным использованием терминов, принадлежащих двум самостоятельным категориальным рядам «безопасность» и «транспорт». При распределении предметов ведения и полномочий законодатель руководствовался содержанием категориального ряда «транспорт», вследствие чего основные функции были отнесены к ведению Минтранса России и подведомственных ему служб и агентств, а основными субъектами обеспечения транспортной безопасности оказались владельцы объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Библиографический список
Гудема Г. Х., Степаненко Ю. В. Понятие и содержание транспортной безопасности // Транспортная безопасность и технологии. 2005. N 1. Дудышкин Б. Н. Правовые вопросы обеспечения безопасности на транспорте // Транспортное право. 2008. N 4. Интервью Виктора Кирьянова «Российской газете» // Российская газета. 2011. 1 февр. Проценко С. В. Угрозы транспортной безопасности Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 8.
