(Степаненко Ю. В., Басыров Л. А.) («Административное право и процесс», 2007, N 2)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Ю. В. СТЕПАНЕНКО, Л. А. БАСЫРОВ
Степаненко Ю. В., главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, доцент, профессор РАЕН, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник транспорта России.
Басыров Л. А., аспирант Московского нового юридического института.
До настоящего времени советскому и российскому законодательству не был известен термин «транспортная безопасность». Однако после принятия 9 февраля 2007 года Федерального закона N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» он неожиданно стал законодательной новеллой. Попытаемся выяснить, что способствовало этому знаменательному событию и насколько адекватно законодателю удалось урегулировать основные общественные отношения, возникающие в области транспорта и влияющие на безопасность его деятельности. Слово «безопасность» в русском языке означает «состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности» <1>. Указанное значение в полной мере воспринято российским законодателем, а сам термин «безопасность» адаптирован многими нормативными правовыми актами Российской Федерации <2>. Например, в Законе РФ от 5 марта 1992 г. (ред. от 25 июля 2006 г.) «О безопасности» под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз <3>. Как «состояние защищенности тех или иных объектов от чего-либо» характеризуется в текущем законодательстве промышленная безопасность <4>, радиационная <5>, экологическая <6>, пожарная <7> и другие виды безопасности. Когда речь идет о предметах, явлениях и процессах, под безопасностью нередко понимается их способность сохранять свою сущность, основные признаки и качества при разрушающих воздействиях со стороны других предметов, явлений или процессов <8>. В целом действующим федеральным законодательством предусматривается достаточно много видов безопасности. Например, только в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» содержатся правовые нормы об одиннадцати видах безопасности <9>. ——————————— <1> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1995. С. 38. <2> Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс». <3> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3033; 2005. N 10. Ст. 763; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3427. <4> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2000. N 33. Ст. 3348; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498. <5> См.: Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2004. N 35. Ст. 3607. <6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (1 ч.). Ст. 5498. <7> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649 (с послед. изм. и доп.); 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498. <8> См.: МВД России: Энциклопедия / Под ред. В. Ф. Некрасова. М.: Издательский дом «ОЛМА-ПРЕСС», 2002. С. 44. <9> См.: СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2005. N 19. Ст. 1752.
Виды безопасности можно классифицировать по различным основаниям. Одна их группа может быть объединена в зависимости от масштаба, объема безопасности (коллективная, международная, глобальная, региональная, собственная, территориальная и др.). Другие виды безопасности содержат в своем названии общее указание на защищаемый объект или сферу (национальная, государственная, общественная, личная, экологическая, информационная, экономическая безопасность). В третью группу входят виды безопасности, отражающие степень защищенности конкретных объектов и предметов и (или) их способность противостоять внешним и внутренним разрушающим воздействиям (безопасность гидротехнических сооружений, аэродромов и аэропортов, пищевых продуктов, лекарственных средств, зданий, строений, жилища, музейных предметов и коллекций и т. д.). Отдельную группу составляют виды безопасности, характеризующие состояние защищенности определенных технологических процессов и видов деятельности (безопасность судоходства, мореплавания, полетов воздушных судов, дорожного движения, перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа, эксплуатации транспорта и др.). Такая классификация необходима постольку, поскольку категория «безопасность» не абсолютна, а относительна и приобретает смысловое значение только в связи с конкретными объектами или сферой жизнедеятельности человека и окружающего мира <10>. Виды безопасности также можно подразделить в зависимости от источников опасности, характера угроз (безопасность от угроз природного, антропогенного, техногенного, социального характера). ——————————— <10> См.: Гущина С. И. Безопасность личности как составляющая национальной безопасности // Проблемы внутренней безопасности России в XX веке. М.: Фонд «Отечество», 2001. С. 45.
Необходимо отметить, что понятие «транспортная безопасность» как правовая категория является юридической новеллой. Впервые указанный термин получил нормативное закрепление 11 июня 2004 г., когда Постановлением Правительства РФ N 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации» транспортная безопасность была определена одним из основных вопросов, по которым Минтранс России самостоятельно осуществляет нормативно-правовое регулирование, а также разрабатывает и вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации <11>. ——————————— <11> См.: СЗ РФ. 2004, N 24. Ст. 2429.
Принятие мер по реализации этого направления деятельности Минтранса России сопровождалось определенными трудностями, что, как следствие, привело к осознанию многогранности и многозначительности анализируемого понятия. Не случайно в научных публикациях подчеркивается, что термин «транспортная безопасность» имеет собирательное значение <12>. В этой связи отметим, что терминология является основой любой профессиональной информации <13>. Только определенность смыслового значения употребляемых терминов позволяет избежать неясности доказываемого тезиса и его подмены в ходе дискуссии <14>. Как говорили римские юристы, «absoluta sententia expositore non indigent» («ясное значение не требует объяснений») <15>. ——————————— <12> См.: Кокорев И. Г. Система транспортной безопасности — составная часть Транспортной стратегии России // Транспортная безопасность и технологии: Национальный журнал-каталог. 2004. N 1. С. 16. <13> См.: Канделаки Т. Л. Семантика и мотивированность термина. М., 1977. С. 3. <14> См.: Белкин Р. С. Курс криминалистики: В 3 т. М., 1997. Т. 2: Частные криминалистические теории. С. 257. <15> Латинская юридическая фразеология / Сост. проф. Б. С. Никифоров. М.: Юрид. лит., 1979. С. 6.
Сущность и содержание понятия «транспортная безопасность», его теоретическое и прикладное значение как юридической конструкции сразу привлекли к себе внимание исследователей. В научных изданиях появились интересные публикации, посвященные выяснению этих вопросов. Показательна в этом отношении статья С. С. Сулакшина, М. В. Вилисова, А. В. Жуковой, А. Н. Тимченко, А. С. Сулакшиной и Е. А. Хрусталевой о нормативных правовых проблемах обеспечения транспортной безопасности <16>. В ней обосновывается необходимость междисциплинарного подхода к нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения транспортной безопасности, делается вывод о том, что объем правового регулирования соответствующих отношений должен быть определен политическим решением. Раскрывается понятие транспортной безопасности в гражданско-правовом и конституционном аспектах, рассматриваются ее виды, формулируется цель обеспечения транспортной безопасности, приводятся действующие в этой области нормативные правовые акты, исследуются другие актуальные вопросы. ——————————— <16> См.: Сулакшин С. С., Вилисов М. В., Жукова А. В. и др. Нормативные правовые проблемы обеспечения транспортной безопасности Российской Федерации // Проблемы нормативно-правового регулирования транспортной безопасности. М.: Научный эксперт, 2004. С. 3 — 20.
В статье И. Г. Кокорева формулируются определения понятий транспортной безопасности, системы транспортной безопасности, показывается структура и раскрывается содержание каждого из элементов этой системы, делается вывод о необходимости отхода от отраслевого, несистемного подхода к вопросам обеспечения транспортной безопасности. Особо подчеркивается, что в условиях интеграции всех видов транспорта в единую систему, преобразования органов управления транспортом должны интегрироваться и унифицироваться требования к обеспечению транспортной безопасности, приводиться к единому пониманию соответствующая терминология и понятийный аппарат <17>. ——————————— <17> См.: Кокорев И. Г. Указ. соч. С. 16 — 19.
В. Н. Салеев рассматривает транспортную безопасность прежде всего как экономическую категорию. По его мнению, «высокий уровень безопасности транспорта — это его высокая привлекательность и, как следствие, высокая экономическая эффективность. И соответственно — наоборот». Развивая эту мысль, автор формирует систему транспортной безопасности из трех функциональных блоков. Первый блок — информационный, основной задачей которого является добывание упреждающей информации о планируемых и готовящихся террористических акциях. Эту задачу призваны решать субъекты оперативно-розыскной деятельности. Второй блок — превентивные меры безопасности, которые должны осуществлять Минтранс России и подведомственные ему транспортные организации и предприятия. Третий блок — ответные действия на конкретные террористические проявления в рамках спецопераций. Это направление является прерогативой силовых ведомств <18>. ——————————— <18> См.: Салеев В. Н. Транспортная безопасность — категория экономическая // Транспортная безопасность и технологии: Национальный журнал-каталог. 2004. N 1. С. 106 — 107.
Заслуживают внимания статья Ю. П. Козлова, посвященная актуальным задачам создания системы транспортной безопасности, а также статья В. И. Красновского, в которой раскрываются некоторые проблемы, влияющие на обеспечение транспортной безопасности РФ <19>. ——————————— <19> См.: Козлов Ю. П. Создание системы транспортной безопасности // Транспортная безопасность и технологии: Национальный журнал-каталог. 2005. N 4(5). С. 22 — 23; Красновский В. И. О некоторых проблемах, влияющих на обеспечение транспортной безопасности РФ // Транспортная безопасность и технологии: Национальный журнал-каталог. 2006. N 2(7). С. 13 — 15.
Различным теоретическим аспектам понятия «транспортная безопасность» посвящены статьи А. Левенчука, П. Серебрянникова и А. Каптерева <20>. Попытка проникнуть в суть исследуемого понятия в контексте рассмотрения транспортного комплекса как высокорискового объекта предпринята М. В. Назаркиным <21>. Имеют теоретическое и практическое значение суждения Б. Н. Дудышкина о понятии термина «правовое обеспечение безопасности на транспорте» <22>. Бесспорно, эти и другие научные изыскания заложили теоретическую основу для всестороннего исследования понятия «транспортная безопасность». ——————————— <20> См.: Горизонты транспорта: Эффективная транспортная политика / Экспертный совет Комитета Совета Федерации по промышленной политике. Челябинск: Социум, 2004. <21> См.: Назаркин М. В. Безопасность высокорисковых объектов как составляющая национальной безопасности Российской Федерации // Место и роль МВД России в обеспечении специальных правовых режимов: Сб. научн. тр. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 138 — 153. <22> См.: Дудышкин Б. Н. Правовое регулирование обеспечения безопасности на транспорте // Терроризм и безопасность на транспорте: Сб. материалов III Международной научно-практической конференции / Под ред. В. Н. Лопатина. М.: НИИ ГП РФ, 2004. С. 126 — 137.
Примечательно, что, несмотря на непродолжительное время оборота в правовом поле, понятие транспортной безопасности очень скоро стало претендовать на законодательное закрепление. Свидетельством этому является тот факт, что проект Федерального закона «О транспортной безопасности», инициированный Правительством РФ, 9 ноября 2005 г. был принят Государственной Думой в первом чтении. Транспортная безопасность в нем понималась как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса, потребителей транспортных услуг, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства, в том числе от актов терроризма во всех его формах». В принципе данное определение охватывает многие разновидности безопасности, поскольку понятие «акты незаконного вмешательства» можно трактовать в широком смысле. В то же время нетрудно заметить, что, во-первых, понятие транспортной безопасности во многом связывается, как и прежде, с мерами противодействия терроризму. Во-вторых, предлагается отделить транспортную безопасность как антитеррористическую составляющую от иных аспектов обеспечения транспортной деятельности, связанных со словом «безопасность» (безопасности движения, полетов и т. д. как технико-технологической составляющей, защищенности от общекриминальных действий, природных катаклизмов и пр.) <23>. ——————————— <23> См.: Кокорев И. Г. О Законе «О транспортной безопасности» // Транспортная безопасность и технологии. 2006. N 1. С. 13.
После доработки законопроект был рассмотрен Государственной Думой во втором чтении. Понятие транспортной безопасности в нем претерпело некоторые изменения и сформулировано следующим образом: «транспортная безопасность — состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства». 19 января 2007 г. Федеральный закон был принят Государственной Думой, 2 февраля одобрен Советом Федерации, а 9 февраля подписан Президентом Российской Федерации. Поскольку Закон вступит в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования, обратим внимание на его некоторые положения, которые, на наш взгляд, представляются весьма спорными и оставляют место для научной полемики. Представляется не вполне отработанным понятийный аппарат Закона. Так, в ст. 1 под компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности понимаются федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности. По замыслу законодателя, такими органами, по всей вероятности, видятся федеральные агентства, находящиеся в ведении Минтранса России, других федеральных министерств или непосредственно Правительства РФ. Однако решение некоторых из задач, предусмотренных ст. 2 Закона, вполне может быть отнесено к компетенции ФСБ России или МВД России как субъектов обеспечения транспортной безопасности. Но, как известно, руководство деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом РФ. Известно также, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются Указом Президента Российской Федерации <24>. ——————————— <24> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Среди объектов транспортной инфраструктуры, перечисленных в ст. 1 Закона, отсутствует трубопроводный транспорт, который также, на наш взгляд, является элементом транспортного комплекса страны. В этой связи необходимо отметить, что понятие транспортного комплекса дано в Законе слишком абстрактно, без указания на его составные компоненты. Понимание законодателем транспортного комплекса как объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств неизбежно вызовет трудности при использовании этого понятия и повлечет его произвольное расширительное или ограничительное толкование. Что касается задач по обеспечению транспортной безопасности, то представляется, что задача разработки требований по обеспечению транспортной безопасности поглощается задачей нормативного правового регулирования в области обеспечения транспортной безопасности. Роль прикладной науки ограничивается в Законе только научно-техническим обеспечением транспортной безопасности. Вместе с тем в этой области возможны и необходимы научно-гуманитарные исследования. Представляется не вполне оправданным рассматривать интеграцию в международные системы безопасности как принцип обеспечения транспортной безопасности. Скорее всего, это одна из задач субъектов этой деятельности. В ч. 3 ст. 4 Закона говорится о государственном контроле и надзоре в области обеспечения транспортной безопасности, субъектами которого указываются «уполномоченные федеральные органы исполнительной власти». Вместе с тем необоснованно, на наш взгляд, обойдены вниманием прокурорский надзор и общественный контроль. Полагаем, что в оценке уязвимости и определении степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства, в том числе актов терроризма во всех его формах, должно принимать участие МЧС России. На самом деле, кому как не его сотрудникам, неоднократно принимавшим участие в ликвидации последствий стихийных бедствий и террористических актов, знать уязвимые места таких объектов и средств? В ч. 3 ст. 6 Закона сказано, что «категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта». По нашему мнению, указанный реестр может называться реестром объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, подверженных угрозам транспортной безопасности. Статья 7 посвящена уровням безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. По замыслу законодателя, «перечень уровней безопасности и порядок их объявления при изменении степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса устанавливаются Правительством Российской Федерации». На наш взгляд, указанные перечень и порядок должны быть закреплены в самом Законе «О транспортной безопасности». Коль скоро отдельная статья посвящена планированию и реализации мер по обеспечению транспортной безопасности (ст. 9), целесообразно законодательно определить и период планирования. Статьей 10 предусматриваются ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности. В частности, на такую работу не принимаются лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления. Вместе с тем известно, например, что многие преступления, посягающие на безопасность движения и эксплуатации транспорта, совершаются с неосторожной формой вины. Это такие составы преступлений, как «нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта» (ст. 263 УК РФ), «нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств» (ст. 264), «недоброкачественный ремонт транспортных средств и выпуск их в эксплуатацию с техническими неисправностями» (ст. 266), «приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения» (ст. 267), «нарушение правил, обеспечивающих безопасную работу транспорта» (ст. 268) и др. Исходя из смысла анализируемой нормы Закона, лица, отбывшие наказание за совершение таких преступлений, могут быть приняты на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности. Это представляется не вполне нормальным. Наконец, в Законе не совсем четко разграничивается компетенция между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта, компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, а также субъектами транспортной инфраструктуры. Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что четкое осмысление сущности и содержания законодательного обеспечения транспортной безопасности представляется на сегодняшний день актуальной задачей. Только надлежащая научная проработка и правовое осознание элементов этой новой юридической конструкции позволят выработать юридически взвешенный механизм реализации соответствующего Закона.
