(Босхамджиева Н. А.) («Административное и муниципальное право», 2012, N 11)
ПОНЯТИЕ УГРОЗЫ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Н. А. БОСХАМДЖИЕВА
Босхамджиева Наталья Антоновна, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры подготовки сотрудников в сфере миграции Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
В статье анализируются существующие как в законодательстве, так и юридической литературе точки зрения относительно угрозы общественной безопасности, а также предлагается авторская дефиниция угроз общественной безопасности. В статье также отмечается, что в настоящее время необходимо не только разработать методологических основы исследования угроз общественной безопасности, но и уточнить источники угроз и концептуальные подходы к формированию оценки угроз общественной безопасности. Кроме того, как справедливо отмечено в научной литературе, задача общественной безопасности не только в том, чтобы защищать интересы того или иного объекта, но и в том, чтобы снижать, ослаблять, устранять, предупреждать опасности и угрозы.
The concept of threat to public safety N. A. Boskhamdjieva
The author of the article analyzes opinions expressed both in law and legal literature concerning the threat to public safety. The author also provides her own definitions of the threats to public safety. The author of the article also stresses out that at the present time there is a cetain need not only in developing methodological grounds for studying threats to public safety but also specifying the causes of such threats and conceptual approaches to formation of evaluation of threats to public safety. Moreover, as many authors say, the public safety is aimed not only at defending interests but also in decreasing, preventing or eliminating threats and dangers.
Обеспечение общественной безопасности РФ является необходимым условием стабильного и поступательного развития общества и государства, создания достойных условий и качества жизни граждан, а также формирования благоприятных внутренних и внешних условий для достижения приоритетов в области социально-экономического развития государства. Обеспечение безопасности как правовая категория охватывает отдельные направления деятельности государства по предупреждению, выявлению и нейтрализации угроз его безопасности. К сожалению, как мы уже отмечали, в действующем законодательстве РФ не закреплено не только понятие «общественная безопасность», но и понятия и виды угроз общественной безопасности. Это вызывает многочисленные споры не только среди ученых и практиков, но и в зарубежных источниках <1> также нет однозначных взглядов по данным вопросам. ——————————— <1> См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1974. С. 466; Гиленсен В. М. Полиция ФРГ. М., 1973. С. 18; Peters. Lehrbuch der Verwaltungsrecht. Frankfurt a/M., 1961. S. 377; и др.
Считаем необходимым не только разработать методологических основы исследования угроз общественной безопасности, но и уточнить источники угроз и концептуальные подходы к формированию оценки угроз общественной безопасности. Кроме того, как справедливо отмечено в научной литературе, задача общественной безопасности не только в том, чтобы защищать интересы того или иного объекта, но и в том, чтобы снижать, ослаблять, устранять, предупреждать опасности и угрозы <2>. Это значит, что общественная безопасность может обеспечиваться как путем проведения мероприятий, направленных на ее защиту от существующих угроз (рецидив правонарушений и т. д.), так и путем предотвращения, предупреждения, устранения, нейтрализации самих угроз, подрывающих общественную безопасность. Практически целесообразно использовать оба варианта обеспечения общественной безопасности. Угрозы общественной безопасности в значительной мере определяют направления деятельности, компетенцию государственных органов, ее обеспечивающих, применение ими мер административного принуждения. ——————————— <2> Серебрянников В., Холопьев А. Социальная безопасность России. М., 1996. С. 16.
Выявление видов угроз общественной безопасности и предложение мер по их устранению невозможны без уяснения понятия угроз. Относительно понимания угроз безопасности и его нормативного закрепления точка зрения субъектов правотворчества постоянно меняется. Вместе с тем отсутствие единообразия позволяет сделать вывод о многоплановости и сложности угрозы не только как правовой категории, но и как явления. Так, в Законе РФ «О безопасности» под угрозой безопасности предлагалось понимать совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности <3>. Вполне вероятно, что законодатель использовал понятие угроз, даваемое в филологических словарях. Так, в Толковом словаре живого великорусского языка В. И. Даля угроза — это «грозить, стараться стращать, наводить опасность, держать кого-либо под страхом, под опаской, пригораживать» <4>. В четырехтомном Словаре русского языка под «угрозой» понимается «обещание причинить какое-либо зло, неприятность, возложить опасность кому-либо, бедствие, несчастье, неприятное событие» <5>. В другом словаре русского языка понятие угрозы формулируется в двух значениях: «запугивание, обещание причинить кому-нибудь вред, зло; возможная опасность» <6>. ——————————— <3> Статья 3 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 15. Ст. 769. <4> Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4-х т. М., 1991. Т. IV. С. 470. <5> Словарь русского языка: В 4-х т. / Под ред. А. П. Евгеньевой. М., 1988. Т. IV. С. 462. <6> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 23-е изд., испр. М., 1990. С. 823.
И если действовавший Закон РФ «О безопасности», содержал определенные дефиниции, то действующий Федеральный закон «О безопасности» <7> не содержит не то что понятия угроз безопасности, в нем отсутствует понятие безопасности. ——————————— <7> Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Анализ юридической литературы, посвященной вопросам безопасности, угрозам безопасности, также позволяет сделать вывод о многообразии подходов к определению угроз безопасности. Так, по мнению К. А. Стрельникова, угроза представляет наиболее конкретную форму проявления социальной опасности, создаваемую целенаправленной деятельностью. Если угроза реализовалась и наступили неблагоприятные экономические, политические, социальные последствия, то можно говорить о чрезвычайной ситуации <8>. Однако представляется, что угроза может возникать не только в результате целенаправленной деятельности, но и в силу возникновения ситуаций природного и техногенного характера. ——————————— <8> См.: Стрельников К. А. Правовые аспекты экономической безопасности современного Российского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 11.
Также отдельными авторами под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов определенной сферы, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства; а под рисками безопасности подразумевают возможность нежелательных последствий какого-либо процесса, явления или факта, измеряемую вероятной величиной потерь <9>. Не совсем понятным представляется отграничение условий и факторов определенной сферой и чем предлагаемая дефиниция отличается от дефиниции Закона РФ «О безопасности». ——————————— <9> См.: Сосунова И., Бабакаев С., Круглова И., Ряжская Т., Чепуров В. Социальная сфера жизнедеятельности государства и стратегические риски. Среда безопасности. Безопасность Евразии // Журнал личной, национальной и коллективной безопасности. 2003. N 1 (11). С. 336.
Интерес вызывают предлагаемые А. И. Стаховым определение и виды угроз общественной безопасности. Угрозу безопасности в правовой системе РФ, по его мнению, составляют природные и техногенные факторы окружающей среды, создающие опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации, а также правонарушения и юридические казусы (условия), способствующие возникновению и (или) развитию таких факторов <10>. ——————————— <10> См.: Стахов А. И. Административно-публичное обеспечение безопасности // Административное право и процесс. 2006. N 4.
Далее автор, исходя из логико-позитивного анализа законодательного понятия угрозы безопасности, утверждает, что данная категория, по сути, представляет собой совокупность определенных источников опасности жизненно важным интересам личности, общества и государства, именуемых условиями и факторами, создающими опасность данным интересам. С этой точки зрения в правовой системе РФ источниками опасности жизненно важным интересам личности, общества и государства являются: 1) факторы, создающие опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации; 2) условия, создающие опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации. Следуя своей логике, автор предполагает, что факторами, создающими опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации в правовой системе РФ, являются разнообразные проявления или действия предметов и явлений окружающей среды, создающие возможности причинения вреда конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации (далее по тексту — вредоносные воздействия). Соответственно условиями, создающими опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации в правовой системе РФ, являются противоправные действия (бездействие), способствующие возникновению и (или) развитию вредоносных воздействий явлений и предметов окружающей среды <11>. ——————————— <11> См.: Стахов А. И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2006. N 1.
Далее автор развивает свои положения относительно понимания угроз безопасности, суть которых можно свести к тому, что угрозу безопасности составляют формально определенные вредоносные природные и техногенные факторы окружающей среды, связанные с подлежащими официальной оценке со стороны государства правомерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию предметов, процессов и явлений — техногенных и природных источников опасности для конституционных и иных интересов личности, общества, государства и нации, а также правонарушения и юридические казусы, способствующие возникновению и (или) развитию данных факторов <12>. ——————————— <12> См.: Стахов А. И. Право безопасности как подотрасль административного права. М., 2008. С. 16.
То есть автор предлагает в качестве угроз безопасности рассматривать только природные и техногенные факторы, которые могут быть вызваны различными ситуациями: правомерным использованием предметов, явлений и процессов (лицензируемой деятельности); правонарушениями, которые способствуют возникновению обозначенных факторов; юридические казусы в виде взрыва, пожара, аварии, землетрясения, наводнения и т. д. Мы согласны с тем, что угрозу общественной безопасности могут составлять природные и техногенные факторы. Но ведь возможность причинения ущерба возможна в результате действия не только данных факторов, но и многих других. Вместе с тем хотелось не согласиться с отнесением автором к угрозам безопасности факторов и условий, которые могут представлять опасность. Автором, так же как и законодателем (при разработке Закона РФ «О безопасности») не учтены не только этимологическое значение данных слов, но и положения других социальных наук, исследующих детерминированность процессов и явлений. Фактор — понятие более широкое, которое включает в себя не только условную детерминацию, но и, самое главное, причинную. Понятие «фактор» является предельно широким по объему и используется для обозначения различных типов детерминант: причин, условий и обстоятельств, причем с помощью фактора обозначается не только явление, процесс и состояние, но также обстановка и ситуация. Так, Б. Ф. Кевбрин справедливо отмечает, что в понятии «детерминизм» «фиксируется существование детерминирующих факторов (единство действия сил, взаимодействий и пр.), благодаря которым обеспечивается процесс развития» <13>. ——————————— <13> См.: Кевбрин Б. Ф. Развитие. Детерминизм. Закон. М., 1998. С. 123.
И соответственно источниками опасности жизненно важным интересам общества будут выступать не факторы и условия, а причины и условия, которые детерминируют развитие тех или иных действий и событий, в нашей ситуации представляющие угрозу общественной безопасности. Представляется, что более верно поступили разработчики Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., формулируя понятие угрозы национальной безопасности, использовавшие вместо термина «опасность» словосочетание, представляющее его словарное значение «возможность причинения вреда», которое позволило более четко сформулировать не только понятие угрозы национальной безопасности, но и позволит изменить объем предполагаемых угроз, которые некоторые авторы <14> предлагают ограничить только угрозами от использования объектов, представляющих повышенную опасность для общества, или наступлением стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств. ——————————— <14> См.: Коренев А. П. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1998. С. 32.
В результате в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. под угрозой национальной безопасности предлагается понимать как прямую или косвенную возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию РФ, обороне и безопасности государства <15>. ——————————— <15> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Проведенный анализ позволяет сформулировать дефиницию угрозы общественной безопасности как возможности причинения ущерба охраняемым законом правам и свободам личности, материальным и духовным ценностям общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности.
Библиографический список
1. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1974. 2. Гиленсен В. М. Полиция ФРГ. М., 1973. 3. Кевбрин Б. Ф. Развитие. Детерминизм. Закон. М., 1998. 4. Коренев А. П. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1998. 5. Серебрянников В., Холопьев А. Социальная безопасность России. М., 1996. 6. Стрельников К. А. Правовые аспекты экономической безопасности современного Российского государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. 7. Сосунова И., Бабакаев С., Круглова И., Ряжская Т., Чепуров В. Социальная сфера жизнедеятельности государства и стратегические риски. Среда безопасности. Безопасность Евразии // Журнал личной, национальной и коллективной безопасности. 2003. N 1 (11). 8. Стахов А. И. Административно-публичное обеспечение безопасности // Административное право и процесс. 2006. N 4. 9. Стахов А. И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2006. N 1. 10. Стахов А. И. Право безопасности как подотрасль административного права. М., 2008.
References (transliteration)
1. Vedel’ Zh. Administrativnoe pravo Frantsii. M., 1974. 2. Gilensen V. M. Politsiya FRG. M., 1973. 3. Kevbrin B. F. Razvitie. Determinizm. Zakon. M., 1998. 4. Korenev A. P. Administrativnaya deyatel’nost’ organov vnutrennikh del. M., 1998. 5. Serebryannikov V., Kholop’ev A. Sotsial’naya bezopasnost’ Rossii. M., 1996. 6. Strel’nikov K. A. Pravovye aspekty ekonomicheskoy bezopasnosti sovremennogo Rossiyskogo gosudarstva: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. N. Novgorod, 2004. 7. Sosunova I., Babakaev S., Kruglova I., Ryazhskaya T., Chepurov V. Sotsial’naya sfera zhiznedeyatel’nosti gosudarstva i strategicheskie riski. Sreda bezopasnosti. Bezopasnost’ Evrazii // Zhurnal lichnoy, natsional’noy i kollektivnoy bezopasnosti. 2003. N 1 (11). 8. Stakhov A. I. Administrativno-publichnoe obespechenie bezopasnosti // Administrativnoe pravo i protsess. 2006. N 4. 9. Stakhov A. I. Bezopasnost’ v pravovoy sisteme Rossiyskoy Federatsii // Bezopasnost’ biznesa. 2006. N 1. 10. Stakhov A. I. Pravo bezopasnosti kak podotrasl’ administrativnogo prava. M., 2008.
