(Раскина Т. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 11)
СОСТОЯНИЕ КОРРУПЦИОННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЕЙ <*>
Т. В. РАСКИНА
——————————— <*> Raskina T. V. State of corruptional crime in the agencies of internal affairs of the Russian Federation and perspective directions of counteraction thereof.
Раскина Татьяна Вячеславовна, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Автор освещает состояние коррупционной преступности в органах внутренних дел Российской Федерации, в том числе в период реформирования системы МВД России, анализирует антикриминогенную деятельность прокуроров и предлагает пути противодействия данной преступности.
The author analyses the state of corruption-related crimes in BOIA of the Russian Federation, including in the period of reforming of system of the MOIA of the Russia, analyses anticriminogenic activities of the public prosecutors and offers ways of counteraction this crimes.
Key words: corruption-related crimes, BOIA, counteraction, public prosecutor’s supervision, social control, legal education.
Конституция Российской Федерации определяет, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Данная задача решается Министерством внутренних дел Российской Федерации (МВД России) непосредственно и (или) через органы внутренних дел (ОВД) и органы управления внутренними войсками <1>. Сегодня основную работу по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности, обеспечению общественной безопасности выполняет полиция <2>. ——————————— <1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 19 сентября 2011 г.) // Российская газета. N 43. 02.03.2011. <2> См.: ст. 1 Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // Парламентская газета. N 7. 11-17.02.2011.
Реализация названной государственной функции предполагает безупречное соблюдение и исполнение законов самими сотрудниками ОВД Российской Федерации. Между тем на самом высоком государственном уровне было признано, что в последнее время в ОВД «участились случаи нарушения законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти» <3>. Негативное влияние на состояние законности в ОВД оказывают распространенные практически повсеместно коррупционные нарушения. ——————————— <3> См.: Указ Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» от 24 декабря 2009 г. N 1468 (в ред. от 1 марта 2011 г.) // Российская газета. N 251. 28.12.2009.
Официальная статистика <4> свидетельствует, что сотрудниками ОВД Российской Федерации ежегодно на протяжении последних трех лет в среднем совершается порядка 1500 преступлений коррупционной направленности <5> (2009 г. — 1640, 2010 г. — 1632, 2011 г. — 1452). Относительно небольшое количество регистрируемых уголовно наказуемых деяний тем не менее представляет повышенную общественную опасность. ——————————— <4> Приводятся данные формы отчетности 590 «Сводный отчет о результатах работы правоохранительных (правоприменительных) органов по борьбе с преступлениями, совершенными с использованием служебного положения должностными лицами, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации». <5> Список преступлений коррупционной направленности утвержден совместным указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. N 450/85/3 «О введении в действие Перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности». Ранее действовало указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. N 187/86/2 «О внесении изменений в Перечни статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемые при формировании статистической отчетности».
Проникновение коррупции в ОВД влечет безнаказанность лиц, виновных в совершении административных правонарушений, уголовных преступлений; укрытие преступлений и рост латентности нарушений криминального и некриминального характера; невозмещение потерпевшим причиненного материального и морального ущерба; снижение авторитета всех правоохранительных органов. Из года в год более 70% зарегистрированных преступлений коррупционной направленности составляют превышение должностных полномочий, получение взятки и мошенничество. Последние два года наблюдается уменьшение количества виновных в преступлениях коррупционной направленности. Это происходит на фоне общего снижения фактической численности сотрудников ОВД. Вместе с тем обращает на себя внимание следующий факт. По итогам 2010 г. темпы прироста фактической численности сотрудников ОВД, в сравнении с 2009 г., составили — 7,4%, а темпы прироста лиц, совершивших коррупционные преступления, — только — 0,5%. В прошедшем же году динамика сокращения количества лиц, совершивших рассматриваемые криминальные деяния, уже в 8 раз опередила динамику сокращения общей численности сотрудников ОВД (-11% и -1,4% соответственно) <6>. ——————————— <6> Использованы данные МВД России по форме 2К «Отчет о комплектовании должностей, содержащихся за счет средств федерального бюджета по России».
Безусловно, наметившаяся положительная тенденция является следствием продолжающегося до настоящего времени реформирования системы МВД России и проводимых в связи с этим Министерством внутренних дел Российской Федерации административно-правовых и организационных мероприятий, направленных на противодействие коррупции и обеспечение «внутренней законности». Сказанное касается совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере внутренних дел, повышения эффективности деятельности специального антикоррупционного подразделения — Главного управления собственной безопасности МВД России, аналогичных подразделений в территориальных органах МВД России.
Структура зарегистрированных в 2011 г. преступлений коррупционной направленности, совершенных сотрудниками ОВД
* злоупотребление должностными полномочиями — ст. 285 УК РФ
/ превышение должностных полномочий — ст. 286 УК РФ
+ получение взятки — ст. 290 УК РФ
— служебный подлог — ст. 292 УК РФ
= иные коррупционные преступления
Порядка 70% рассматриваемых преступлений выявляется именно сотрудниками служб собственной безопасности. Ежегодно ими рассматривается около 11 тыс. обращений граждан по вопросам нарушений закона в деятельности сотрудников ОВД. В 2011 г. по итогам проверок к ответственности было привлечено почти на 20% больше сотрудников, по сравнению с предыдущим годом (1700 человек уволены, свыше 10 тыс. привлечены к иным видам дисциплинарной ответственности) <7>. ——————————— <7> URL: http://ria. ru/interview/20111226/526618031.html (дата обращения: 30 марта 2012 г.).
В прошедшем году в составе Департамента государственной службы и кадров МВД России создано Управление организации профилактики коррупционных и иных правонарушений. О результатах его деятельности говорить, конечно же, рано, однако смеем надеяться, что работа данного подразделения будет также способствовать противодействию коррупционным нарушениям и укреплению законности в рядах сотрудников ОВД. Определенную роль в предупреждении коррупционной преступности в ОВД выполняют органы прокуратуры Российской Федерации. Ведомственное регулирование реализации прокурором предоставленных законом полномочий в данной сфере осуществляется Приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» <8>, от 16 января 2012 г. N 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», от 5 сентября 2011 г. N 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» <9>, от 15 февраля 2011 г. N 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» <10>, от 2 июня 2011 г. N 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» <11>, иными организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. ——————————— <8> Законность. 2010. N 8. <9> Законность. 2011. N 12. <10> Законность. 2011. N 5. <11> Законность. 2011. N 11.
В 2011 г. прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в ОВД было выявлено 18 783 нарушения законов, что на 36,5% больше, чем в предыдущем году <12>. ——————————— <12> Данные приводятся на основе анализа статистической формы К «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности», утв. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 3 мая 2011 г. N 116.
Наибольшую распространенность практически повсеместно имеют факты непредставления сотрудниками ОВД сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо представление недостоверной информации; несоблюдения установленных законом обязательств, запретов и ограничений; неисполнения требований законодательства в сфере предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Прокурорами была существенно активизирована работа по возмещению в рамках гражданского судопроизводства ущерба, причиненного коррупционными правонарушениями сотрудников ОВД. Количество исков (заявлений), направленных прокурорами в суды общей юрисдикции и арбитражные суды, увеличилось на 86% (с 234 в 2010 г. до 435 в 2011 г.). Из рассмотренных в 2011 г. судом исков (заявлений) удовлетворено и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора 379, на сумму 774 тыс. руб. Почти на 40% больше, по сравнению с 2010 г., привлечено лиц к дисциплинарной ответственности по представлению прокурора, и на 14,5% больше лиц предостережено прокурорами о недопустимости нарушения закона. Результативности и успешности противодействия коррупционной преступности в ОВД должно способствовать и применение предусмотренного ст. 50 Федерального закона «О полиции» общественного контроля за деятельностью полиции. Субъектами его осуществления, как определил законодатель, являются граждане Российской Федерации и общественные объединения. На сегодняшний день данная правовая норма реализуется в деятельности Общественной палаты Российской Федерации <13>, общественных советов при ОВД, общественных наблюдательных комиссий <14>. ——————————— <13> См.: ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // Парламентская газета. N 63 — 66. 09.04.2005. <14> См.: Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // Парламентская газета. N 39 — 40. 19.06.2008; п. 1.4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 8 августа 2011 г. N 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)» // Законность. 2011. N 12.
Вместе с тем утверждать, что общественный контроль за деятельностью полиции имеет четкие, доступные механизмы реализации и хорошую результативность, не приходится. Общественная палата и общественные советы при ОВД, создаваемые для обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан страны, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественности для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции, проявляют себя пока несколько пассивно. Может быть, для достижения общественно полезных целей стоит изменить сам принцип формирования общественных советов, избирая в них не столько «просто известных» людей, сколько лиц, имеющих активную гражданскую позицию, достигнувших значимых успехов в общественно полезной деятельности, обладающих признанным обществом авторитетом. Представляется неоднозначным и спорным принцип конкретизации установленных федеральным законом правил реализации общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами, в отношении которых и должен осуществляться такой контроль, предварительное согласование визитов общественников с подконтрольными и др. <15>. ——————————— <15> См., напр.: Приказ МВД РФ от 6 марта 2009 г. N 196 «О порядке посещения мест принудительного содержания органов внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий» (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 апреля 2009 г. N 13731) // Российская газета. N 73. 24.04.2009; Приказ ФСБ РФ от 16 февраля 2009 г. N 55 «Об утверждении Правил посещения членами общественных наблюдательных комиссий мест принудительного содержания, находящихся в ведении пограничных органов» (зарегистрировано в Минюсте РФ 31 марта 2009 г. N 13618) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 13.04.2009. N 15; Приказ ФСИН РФ от 28 ноября 2008 г. N 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий» (зарегистрировано в Минюсте РФ 12 января 2009 г. N 13060) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 26.01.2009. N 4; Приказ Министра обороны РФ от 20 января 2009 г. N 17 «О порядке посещения членами общественных наблюдательных комиссий мест принудительного содержания военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте РФ 10 марта 2009 г. N 13491) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 30.03.2009. N 13; Приказ Рособразования от 13 октября 2009 г. N 1554 «Об утверждении Порядка посещения федеральных государственных специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением — специальных профессиональных училищ закрытого типа, подведомственных Рособразованию, членами общественных наблюдательных комиссий» (зарегистрировано в Минюсте РФ 25 декабря 2009 г. N 15868) // Российская газета. N 15. 27.01.2010.
Борьба с коррупцией в ОВД должна быть направлена не только на выявление и привлечение к установленной законом ответственности виновных лиц, но и главным образом на устранение обстоятельств, создающих саму возможность совершения преступлений коррупционной направленности. Основные детерминанты коррупции в ОВД порождены не только и не столько негативными процессами в самой системе МВД России (значительным ослаблением морально-психологической подготовки кадрового состава, неадекватным характеру несения службы материально-техническим, социальным обеспечением и денежным вознаграждением), сколько всеобщей деформацией социально значимых ценностных ориентиров, коммерциализацией всех жизненных сфер, сведением на нет правовой пропаганды и воспитания населения, полным развалом системы общественной профилактики преступности <16>. ——————————— <16> Более подробно см.: Алексеев А. И., Герасимов С. И., Сухарев А. Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. М., 2001. С. 17 — 18, 61 — 72; Осипов Г. В. Россия: национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М., 1997. С. 26; Осипов Г. В., Левашов В. К., Локосов Н. В. Социальная и социально-политическая ситуация в России: анализ и прогноз. М., 1994. С. 10 и др.
Будем откровенны. Современное российское общество — это общество как минимум двойных стандартов. Данный факт признается и учеными, и практическими работниками. Прозвучало это и на заседании Общественной палаты Российской Федерации 3 ноября 2011 г. Критикуя коррупцию в ОВД, тем не менее граждане сами инициативно предлагают взятки и готовы «откупиться» за совершенное правонарушение и преступление. В таких условиях работа по противодействию коррупции в ОВД должна быть обращена «внутрь самого общества». Ее опорой должны стать возрождаемые моральные и нравственные принципы, социально значимые жизненные ценности членов общества. Их воспитание и «закладывание» должны начинаться на самых ранних стадиях развития личности: в дошкольных и школьных учреждениях. Также очень важной в воспитании духовно здорового и законопослушного молодого поколения представляется роль семьи, ветеранских и молодежных организаций. Безусловно, это должна быть и единая государственная политика противодействия коррупции во всех структурах власти и управления, правоохранительных органах, судейском сообществе. Необходимо перейти от распространенной практики выявления и наказания за взятки в 3000 — 5000 руб. к привлечению крупных коррупционеров, организованных преступных чиновничьих и правоохранительных групп. Вероятно, не последнюю роль в противодействии рассматриваемому криминальному явлению может иметь официальное использование технических средств слежения за сотрудниками ОВД. Повсеместное их применение, скорее всего, не будет оправданным. Однако установление их на постах ГИБДД, в подразделениях собственной безопасности, экономической безопасности и противодействия коррупции и т. д. должно оказать положительное влияние на снижение коррупционных проявлений в рядах сотрудников ОВД. Усиление правового воспитания и морально-психологической готовности к несению службы будущих сотрудников ОВД в специальных учебных заведениях также должно способствовать укреплению законности и профилактике коррупционных нарушений. Противодействие коррупционной преступности в ОВД, конечно, не исчерпывается приведенными направлениями антикриминогенной деятельности. Однако, по нашему мнению, в современных условиях именно они должны стать фундаментом борьбы с коррупцией в ОВД.
