(Маркин В. В., Маркин Д. В.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2013, N 2)
ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
В. В. МАРКИН, Д. В. МАРКИН
Маркин Владимир Владимирович, адвокат.
Маркин Дмитрий Владимирович, аспирант Российской академии адвокатуры и нотариата.
В данной статье исследованы полномочия прокурора при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Ключевые слова: коррупция; антикоррупционная экспертиза; обращение в суд, полномочия прокурора.
Problems of public prosecutor’s reaction by results of anti-corruption examination of regulatory legal acts V. V. Markin, D. V. Markin
Markin Vladimir Vladimirovich, advocate.
Markin Dmitry Vladimirovich, postgraduate student at RAAN.
In this article powers of the prosecutor are investigated at carrying out anti-corruption expertise of regulatory legal acts.
Key words: corruption; anti-corruption expertise; reference to the court; powers of the prosecutor.
Тема коррупции в России является одной из самых обсуждаемых. И это неудивительно ввиду того, что коррупция как социальное явление обладает огромной общественной опасностью. Оказывая огромное деструктивное влияние на все сферы общественной жизни, коррупция является барьером на пути становления российского правового государства. Кроме того, большинство из коррупционных проявлений невозможно без наличия в правовом пространстве России нормативных правовых актов, содержащих положения, создающие благоприятные условия для возникновения и развития коррупции. Легализация коррупционных предпосылок чревата увеличением недоверия граждан Российской Федерации к власти, развитием правового нигилизма, а также губительна для авторитета Российской Федерации на мировой арене. Учитывая эти обстоятельства и взяв на себя международные обязательства, органами государственной власти были приняты некоторые нормативные правовые акты противокоррупционного характера. Одним из таких актов стал Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <1> (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе). ——————————— <1> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Антикоррупционная экспертиза как средство профилактики коррупционной деятельности нацелена на выявление положений нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, для их последующего исключения и как предполагаемый результат этой деятельности — искоренение легальных предпосылок, создающих условия для проявления коррупции. После внесения изменений <2> в Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <3> (далее — Закон о прокуратуре) в связи с принятием Закона об антикоррупционной экспертизе органы прокуратуры в ходе осуществления своих полномочий стали проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. ——————————— <2> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3608. <3> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта (далее — требование прокурора), которое вносится в нормотворческий орган, принявший такой акт. В целях реализации указанной нормы Генеральный прокурор РФ обязал прокуроров указывать в своих требованиях конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов: внесение изменений в нормативный правовой акт, отмена нормативного правового акта (или его отдельных норм), разработка и принятие иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор <4>. ——————————— <4> Пункт 1.5 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. 2010. N 4.
Требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня его поступления и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией <5>. ——————————— <5> Часть 3 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе.
Руководителям органов прокуратуры предписано лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований прокурора. О результатах рассмотрения требования прокурора незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование <6>. ——————————— <6> Пункт 3 ст. 9.1 Закона о прокуратуре.
Кроме того, в бланк требования прокурора <7> рекомендовано включать положения о заблаговременном информировании прокурора о времени и месте его рассмотрения. ——————————— <7> Утвержден Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 января 2009 г. N 400.
Из указанного выше можно сделать вывод об отсутствии ответственности должностных лиц в случае неизвещения прокурора о месте и времени рассмотрения требования. Закон об антикоррупционной экспертизе и Закон о прокуратуре не содержат норм, устанавливающих обязательность рассмотрения требования с участием представителя прокуратуры, что, по мнению А. В. Кудашкина, препятствует обоснованию позиции прокуратуры и разъяснению негативных последствий практики правоприменения нормативного правового акта, содержащего коррупциогенный фактор. Однако стоит не согласиться с указанным мнением, поскольку в соответствии с Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 января 2009 г. N 400 прокурорам предписано в своем требовании излагать со ссылкой на Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов <8> выявленные коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия применения такого акта. В случае надлежащего исполнения этого предписания необходимость участия представителя прокуратуры в целях обоснования позиции и разъяснения негативных последствий практики правоприменения, по нашему мнению, отсутствует. ——————————— <8> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
Кроме того, в требовании прокурора (в его описательной части) не может содержаться утверждение о намеренном включении в нормативный правовой акт коррупциогенных факторов, также оно не предполагает оценку объема коррупциогенных последствий. Удовлетворение требования может заключаться как во внесении изменений в нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенный фактор, так и в возбуждении необходимых процедур, необходимых для его изменения, поскольку изменению отдельных видов нормативных правовых актов предшествует предварительная многоступенчатая работа по подготовке проекта, его согласованию. Однако окончательный результат в связи с удовлетворением требования будет достигнут только после принятия нормотворческим органом необходимых для устранения коррупциогенного фактора изменений в нормативный правовой акт <9>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Научно-практическое пособие А. В. Кудашкина «Антикоррупционная экспертиза: теория и практика» включена в информационный банк согласно публикации — Норма, Инфра-М, 2012. —————————————————————— <9> См.: Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 292 — 293.
Анализ нормативных документов свидетельствует, что участие органов прокуратуры в согласовании таких нормативных правовых актов носит факультативный характер. При этом, по мнению А. В. Кудашкина, такое участие является целесообразным. С указанным мнением нельзя согласиться, поскольку принятие изменения в нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, в целях их исключения автоматически становится предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры. Следовательно, как согласованный с прокуратурой, так и не согласованный нормативный правовой акт, вступивший в законную силу, в обязательном порядке должен будет пройти антикоррупционную экспертизу, проводимую органами прокуратуры. Прокурор вправе отозвать внесенное требование об изменении нормативного правового акта до его рассмотрения соответствующим органом, организацией или должностным лицом. Обоснованным отзыв требования будет в случаях, если выяснилось, что на момент получения требования прокурора органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, он был отменен самим органом или должностным лицом либо вышестоящим органом или вышестоящим должностным лицом, изменен, в результате чего положение, содержащее коррупциогенный фактор, было либо исключено, либо заменено на другое, не содержащее коррупциогенный фактор; вступило в законную силу решение суда о признании такого акта противоречащим федеральному или региональному законодательству; требование прокурора было внесено необоснованно. Необходимо отметить, что требование прокурора обязательно для исполнения. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, в том числе по проведению антикоррупционной экспертизы, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке <10>. По мнению отдельных авторов, указанная возможность является элементом системы сдержек и противовесов ввиду того, что позиция, изложенная в требовании прокурора, бывает спорной. ——————————— <10> Пункт 3 ст. 9.1 Закона о прокуратуре.
Справедливо заметить, что Закон об антикоррупционной экспертизе наделяет прокурора правом на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Следует акцентировать внимание на том, что ч. 1 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе и п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре указывают на усмотрение возможности применения как требования об изменении нормативного правового акта, так и обращения в суд. Вместе с тем согласно п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 в случае отклонения от требований прокурорам предписано использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обращение в Высший Арбитражный Суд РФ направляет Генеральный прокурор РФ или его заместитель, в арбитражный суд субъекта РФ направляют также прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле. Прокурор вправе вступить в указанное дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности <11>. ——————————— <11> Статья 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК).
Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований <12>. ——————————— <12> Статья 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК).
Прокурор имеет право инициировать дела, возникающие из публичных правоотношений, путем предъявления заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением установленных требований. Обращаясь в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, прокурор в соответствии с требованиями процессуального законодательства <13> в своем заявлении указывает нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, на соответствие которому суду надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения. Задачей суда в данном случае будет являться проверка оспариваемого нормативного правового акта (всего или его части) на соответствие закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. ——————————— <13> Статьи 193 АПК и 247, 251 ГПК.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При этом, признавая оспариваемый нормативный правовой акт недействующим полностью или в части, суд только дает правовую оценку его положений и не налагает каких-либо дополнительных обязанностей на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. Следует отметить, что ГПК не предусматривает механизма рассмотрения обращения прокурора с требованиями об устранении коррупциогенных факторов из нормативного правового акта. Также гл. 24 ГПК не может применяться по результатам антикоррупционной экспертизы, так как наличие коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте еще не делает этот акт противоречащим законодательству. В случае обращения прокурора в суд в этом порядке коррупциогенные факторы не могут служить основанием для оспаривания нормативного правового акта, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Само наличие коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте не может служить основанием для обращения прокурора в суд и признаваться нарушением акта более высокой юридической силы. Поскольку действующее законодательство не позволяет в полной мере реализовать указанные полномочия прокуроров, на практике органы применяют гл. 25 ГПК, согласно которой могут быть поданы заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые могут быть выражены в отклонении (неисполнении) внесенного прокурором требования об изменении нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы <14>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Научно-практическое пособие А. В. Кудашкина «Антикоррупционная экспертиза: теория и практика» включена в информационный банк согласно публикации — Норма, Инфра-М, 2012. —————————————————————— <14> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 368.
Учитывая изложенное, на наш взгляд, необходимо внести изменения в действующее законодательство с целью реализации права прокуроров на обращения в суд с требованиями об устранении коррупциогенных факторов из нормативного правового акта.
Библиографический список
1. Буянский С. Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. М.: Буквовед, 2006. 2. Винокуров А. Ю. К вопросу об обязательности выполнения требований прокурора // Материалы научной конференции «Обеспечение единого правового пространства». 25 ноября 2010 г. М., 2011. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Научно-практическое пособие А. В. Кудашкина «Антикоррупционная экспертиза: теория и практика» включена в информационный банк согласно публикации — Норма, Инфра-М, 2012. —————————————————————— 3. Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М.: ИНФРА-М, 2011.
