(Куликов М. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 6)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
М. Ю. КУЛИКОВ
Куликов Михаил Юрьевич — старший научный сотрудник Иркутского отделения Научного центра противодействия коррупции НИИ РПА Минюста России.
В статье рассматриваются основные положения Закона о противодействии коррупции в органах власти и управления, указывается на проблемы формирования правовых и организационных основ реализации законодательства о противодействии коррупции.
Administrative and legal problems of anti-corruption measures in Executive Power Authorities M. Yu. Kulikov
The article is devoted to the main positions of the law on anti-corruption measures in executive power authorities as well as the problems related to formation of the legal and organizational grounds of anti-corruption law enforcement.
Key words: corruption, anti-corruption measures, threat, security, public management, struggle, anti-corruption practice, state officer, corruption risks.
Коррупция создает угрозу институтам и безопасности всех демократических государств. В связи с этим ООН была принята Конвенция против коррупции, в которой указывается на необходимость борьбы с ней. Традиционно коррупция понимается как прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения <1>. Понятие противодействия коррупции четко определяется п. 2 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <2> как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: ——————————— <1> См.: Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. Изд. второе, перераб. и доп. М.; СПб., 2004. С. 576. <2> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
— по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); — по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); — по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Что касается федеральных органов исполнительной власти, то они представляют собой совокупность специально уполномоченных структур по реализации функций этих органов государственной власти. Как показывает практика борьбы с коррупцией, деятельность органов исполнительной власти в большей степени по сравнению с другими органами власти подвержена коррупции, поскольку здесь сосредоточено оперативное управление материально-техническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами. Повышенную подверженность коррупции органов исполнительной власти предопределяют: высокая интенсивность контактов с физическими и юридическими лицами, важность принадлежащих органам исполнительной власти полномочий, отсутствие реальной ответственности за коррупционные проступки, относительно небольшой уровень вознаграждения государственных служащих <3>. ——————————— <3> См.: Четвериков В. В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. 2008. N 2. С. 304.
Важнейшее значение для формирования антикоррупционного законодательства имеет утвержденный Президентом РФ Национальный план противодействия коррупции, который предусматривает меры по совершенствованию государственного управления, непосредственно затрагивающие деятельность федеральных органов исполнительной власти. В частности: 1) детализацию механизмов контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения (подп. «д» п. 1 раздела II); 2) разработку и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и работников, которые должны быть закреплены в административных регламентах (подп. «е» п. 2 раздела II); 3) рассмотрение вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государственных органов (кроме федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрены военная и специальные виды службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с возложением на них следующих функций (п. 3 раздела II): — обеспечение соблюдения государственными служащими Общих принципов служебного поведения государственных служащих; — обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов; — принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы; — оказание консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих; — обеспечение реализации обязанности государственных служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также осуществление проверки достоверности таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими; — проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений; — взаимодействие с правоохранительными органами. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. в качестве неотъемлемого условия достижения своих целей предусматривает разработку действенных механизмов противодействия коррупции: — подготовку и реализацию антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ; — внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов и механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и т. д. <4>. ——————————— <4> См.: Цирин А. М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. N 2. С. 36.
Однако указанные и другие меры не в полной мере способствуют устранению причин коррупции. Это объясняется тем, что основная детерминанта коррупции состоит в менталитете населения РФ, начиная с граждан, завершая высокопоставленными государственными чиновниками. Коррупция исторически нашла свое бурное развитие в Российском государстве. Чиновникам она выгодна для личного обогащения, а гражданину — в предоставлении первоочередного и не слишком дорогостоящего решения его проблем. Все это стало возможным из-за низкого уровня культурно-нравственного развития общества в целом. С этой целью основным способом борьбы с коррупцией должно стать повышение уровня культурно-нравственного развития и правовой культуры каждого гражданина в рамках его образования и воспитания. Еще одной концептуальной причиной коррупции является существующий механизм подбора кадров на государственные должности и должности государственной службы. Кроме того, в качестве критерия занятия соответствующей должности в органах государственной власти, как правило, не акцентируется внимание на таком понятии, как безупречная репутация, что также может способствовать занятию должности лицами, замеченными в совершении неблаговидных поступков. Негативной тенденцией стало распространение такого вида коррупции, как кумовство (непотизм), т. е. наличие возможности занятия соответствующих должностей при родственных или иных близких отношениях. Следует категорически пресекать подобного рода действия, поскольку в этом случае за совершение какого-либо незаконного деяния, в том числе и дисциплинарного проступка, такого «назначенца» будут пытаться оправдать и не применять к нему предусмотренных законом мер, не говоря об обычном ненадлежащем осуществлении должностных (служебных) полномочий. Кроме того, возникают проблемы правового регулирования антикоррупционной экспертизы. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <5> выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Однако Гражданский процессуальный кодекс РФ не предусматривает правил рассмотрения такого обращения прокурора ни в ст. 45 «Участие в деле прокурора», ни в других статьях. Глава 24 ГПК РФ «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», по нашему мнению, неприменима к данным правоотношениям, поскольку в соответствии с частью 1 ст. 251 ГПК РФ «Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части». ——————————— <5> См.: Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
В случае обращения прокурора в суд в этом порядке коррупциогенные факторы как таковые не могут служить основанием для оспаривания нормативного правового акта, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ «установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени». Само наличие коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте не может признаваться нарушением акта более высокой юридической силы. Указанные меры могут быть эффективными при создании необходимой нормативно-правовой базы для их реализации. В части повышения правовой культуры граждан необходимо введение специальных предметов, разъясняющих недопустимость совершения коррупционных правонарушений. В части подбора кадров в системе органов государственной власти необходимо непосредственное участие в этой деятельности руководителей соответствующих органов власти. В особенности необходимо проведение единой кадровой политики в органах исполнительной власти под контролем Президента РФ.
Библиографический список
1. Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. Изд. второе, перераб. и доп. М.; СПб., 2004. 2. Четвериков В. В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. 2008. N 2. 3. Цирин А. М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. N 2. 4. Отчет ИВК 2008 г. Источник в Интернете. [Электронный ресурс]. Режим доступа свободный: URL: http:// www. transparency. org. ru/ doc/ CPI%202008_Russia_press_01216_2.pdf. Дата обращения 31.03.10. 5. [Электронный ресурс] Режим доступа свободный: URL: http:// www. minjust. ru/ ru/ activity/ corruption/ index. php? id19=579. Дата обращения 31.03.10.
