(Купреев С. С.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 9)
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
С. С. КУПРЕЕВ
Купреев Сергей Сергеевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права Института международного права и экономики им. А. С. Грибоедова.
В статье анализируются итоги двухлетней кампании по противодействию коррупции в России. Автор приходит к однозначному выводу, что эффективная борьба с коррупцией невозможна без активного участия в этом процессе институтов гражданского общества и без реализации мер по повышению результативности общественного контроля за деятельностью государственных органов.
Ключевые слова: общественный контроль, государственные органы, противодействие коррупции, информационная открытость, гражданское.
Public control as an anti-corruption measure at government and administration bodies S. S. Kupreev
The article analyzes the results of a two-year anti-corruption policy project in Russia. The author concludes that it is impossible to effectively struggle with corruption without active participation of civil society institutions and realization of certain measures increasing effectiveness ofpublic control over state bodies’ activities.
Key words: public control, state bodies, anti-corruption measure, information free access, civil.
Вот уже практически два года в России реализуется массированная кампания по противодействию коррупции, которая в нашей стране, к сожалению, приобрела невиданный размах. Нельзя сказать, что ранее данной проблеме руководством страны не уделялось внимания <1>, однако именно в последние годы противодействие коррупции было возведено в ранг общегосударственной приоритетной задачи, от решения которой зависит дальнейшее развитие Российского государства. ——————————— <1> Достаточно вспомнить попытки принятия в 90-е гг. Закона «О борьбе с коррупцией», а также Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» 1992 года.
2008 и 2009 гг. ознаменовались в Российской Федерации усиленными правовыми мерами, направленными на преодоление коррупции. О необходимости таких мер говорилось в обоих Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 19 мая 2008 г. был издан Указ Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции» <2>, 31 июля 2008 г. Указом Президента был утвержден Национальный план противодействия коррупции, наконец 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» <3>, а 17 июля 2009 г. — Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <4>. Кроме того, в десятки других федеральных законов внесены изменения и дополнения, касающиеся антикоррупционных мер. ——————————— <2> См.: СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429. <3> См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <4> См.: СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Вопросы противодействия коррупции широко исследовались в научной литературе, и специалистами в области различных отраслей права был подготовлен ряд масштабных работ с конкретными предложениями по совершенствованию законодательства в данной сфере <5>. ——————————— <5> См.: Васильев С. В., Зубков А. Ю., Аленкин С. В. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007; Аленкин С. В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008; Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М.: NOTA BENE, 2009; Костенников М. В., Куракин А. В., Марьян А. В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М.: NOTA BENE, 2010.
Однако при этом, как справедливо отмечают некоторые авторы, исследующие вопросы противодействия коррупции, вместо ожидаемого снижения уровня коррупции, ее уровень имеет тенденцию к росту. Как это ни парадоксально, но предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы породили еще большую коррупцию. Названное обстоятельство вызывает самую серьезную озабоченность как у государственной власти, так и у институтов гражданского общества нашей страны» <6>. ——————————— <6> См.: Костенников М. В., Куракин А. В., Марьян А. В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М.: NOTA BENE, 2010. С. 4.
Отсутствие каких-либо значимых результатов, а самое главное, даже конкретных усилий правоохранительных органов по преодолению коррупции порождают явление массового правового нигилизма, когда взяточничество, злоупотребления должностным положением в обществе скорее одобряются, чем осуждаются. Люди уже настолько привыкли к коррупции, что считают ее само собой разумеющимся явлением и неизбежным злом, с которым никто не борется, а поэтому к нему можно только приспособиться. В таких условиях очень важными становятся антикоррупционная пропаганда в обществе, общественное обсуждение предполагаемых антикоррупционных мер и последующее реальное воплощение данных мер в жизнь. Именно совокупность данных составляющих может позволить начать реальную борьбу с коррупцией <7>. ——————————— <7> См.: Купреев С. С. Российское антикоррупционное законодательство и пути преодоления правового нигилизма в обществе // Материалы выступлений на конференции «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества», состоявшейся 9 декабря 2009 г. (г. Москва). С. 184.
Безусловно, принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» стало важнейшим шагом на пути преодоления небывалого размаха данного явления в нашей стране. Однако и сегодня российское законодательство содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению <8>. Все они носят системный характер и требуют самого внимательного отношения и, кроме того, политической воли к их устранению. ——————————— <8> См.: Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9.
Некоторые из таких законодательных проблем уже анализировались автором <16>, и тогда были выделены следующие направления совершенствования нормативно-правовой базы: совершенствование подходов к определению понятия «коррупция»; учет российской специфики развития коррупционных проявлений; срочное внесение изменений и дополнений в уголовное законодательство касательно институтов конфискации имущества и условного осуждения; использование зарубежного опыта противодействия коррупции; повышение открытости деятельности государственных органов; повышение результативности общественного контроля за их деятельностью. ——————————— <9> См.: Купреев С. С. Социальные и юридические основания противодействия коррупции в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. N 12. С. 14 — 18.
Между тем, анализируя складывающееся противоречие, когда законодателем принимаются в принципе качественные правовые нормы, направленные на преодоление коррупции, а ее масштабы тем временем растут, можно сделать однозначный вывод о том, что никакая, даже самая выверенная и подготовленная правовая норма не в силах исправить положение без мер по ее воплощению в жизнь на практике, для чего нужна четко обозначенная политическая воля вести борьбу с коррупцией. Для примера достаточно привести Украину как страну, имеющую наиболее разработанное антикоррупционное законодательство на постсоветском пространстве и при этом наиболее высокий уровень коррупции. К сожалению, на сегодняшний день в России складывается ситуация, когда задачи, ставящиеся руководством страны своим подчиненным на местах, должны выполняться чиновниками, которые сами погрязли в коррупционных действиях, и в силу этих обстоятельств до реальной борьбы с коррупцией дело не доходит. В итоге можно констатировать, что государство в одиночку снизить уровень коррупции не может, да и вряд ли это в принципе возможно. В этих условиях особую актуальность приобретает более активное сотрудничество государства с институтами гражданского общества, повышение информационной открытости деятельности государственных органов для общества, а также повышение результативности общественного контроля за деятельностью государственных органов. Негативной стороной деятельности государственного аппарата в России является его полная информационная закрытость, в силу чего создается почва для коррупционных проявлений. У большинства граждан, когда-либо имевших опыт обращения в органы исполнительной власти по какому-либо вопросу, как правило, оставалось от этого не самое благоприятное впечатление. А между тем сами эти органы предназначены для того, чтобы оказывать гражданам различного рода услуги и содействовать им в реализации их прав и свобод. Кроме того, и результативность общественного контроля за деятельностью государственных органов находится сейчас на крайне низком уровне. В отличие от США и западноевропейских государств, в России пока не создан эффективный механизм общественного контроля за деятельностью государственных органов. Нет в нашем обществе и однозначного осуждения коррупционных проявлений. В условиях отсутствия общественного контроля роль административного усмотрения чиновников возрастает до невероятных размеров, что является недопустимым для развитого гражданского общества. Поэтому важнейшей государственной задачей в настоящее время является создание такого механизма, который позволит существенно снизить живучесть коррупции. В связи с этим в Концепции административной реформы была поставлена цель повысить эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повысить открытость деятельности государственных органов, что во многом должно содействовать преодолению коррупции. «Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества», — заявил Президент Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ <10>. ——————————— <10> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 ноября.
Сейчас можно говорить о том, что определенная работа в данном направлении ведется. Так, еще в 2006 г. были приняты Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Повышению открытости деятельности государственных органов для общества содействует принятие и практическая реализация административных регламентов по предоставлению конкретных государственных услуг. Кроме того, решению этой задачи должна, в частности, способствовать реализация положений Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» <11>, который вступит в силу с 1 июля 2010 г., и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <12>, который вступил в силу 1 января 2010 г. ——————————— <11> См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217. <12> См.: СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Весьма полезным, по мнению автора, стало бы более активное сотрудничество государства и его органов с различными структурами и институтами гражданского общества, например общественными палатами и разного рода некоммерческими организациями. Данные структуры обладают серьезным потенциалом, который может быть использован в деле противодействия коррупции, например, функционирование общественных приемных, организация общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, общественные слушания по различным проблемам. Повышение общественного контроля за деятельностью публичной администрации — залог эффективной государственной политики и прозрачности принимаемых решений и в конечном счете успешной борьбы с коррупцией.
Библиографический список
1. Аленкин С. В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008. 2. Васильев С. В., Зубков А. Ю., Аленкин С. В. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007. 3. Костенников М. В., Куракин А. В., Марьян А. В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М.: NOTA BENE, 2010. 4. Купреев С. С. Социальные и юридические основания противодействия коррупции в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. N 12. 5. Купреев С. С. Российское антикоррупционное законодательство и пути преодоления правового нигилизма в обществе // Материалы выступлений на конференции «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества», состоявшейся 9 декабря 2009 г. (г. Москва). 6. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М.: NOTA BENE, 2009. 7. Куракин А. В. Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ // Административное и муниципальное право. 2008. N 8. 8. Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9.
