(Купреев С. С.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 12)
СОЦИАЛЬНЫЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. С. КУПРЕЕВ
Купреев Сергей Сергеевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Института международного права и экономики им. А. С. Грибоедова.
В статье автор анализирует социальные и юридические основы противодействия коррупционным проявлениям в российских условиях и выделяет основные проблемы законодательства в данной области. Автор также предлагает возможные направления повышения эффективности противодействия коррупции в Российской Федерации.
Social and Legal Grounds for Anti-Corruption Activities in the Russian Federation S. S. Kupreev
In the article the author analyzed the social and legal grounds for anti-corruption activities in Russia and defined the main diffculties of legislation in this sphere. The author also suggested certain ways to raise efficiency of anti-corruption activity in the Russian Federation.
Такое явление, как коррупция, в настоящее время в большей или меньшей степени существует в любом государстве мира. Существование коррупции не зависит ни от политического режима, ни от экономической системы в каждой конкретной стране <1>. При этом в каждом государстве коррупционные проявления имеют свои существенные особенности и свою историю развития, в связи с чем процесс противодействия коррупции в разных странах одновременно и схож, и различен. ——————————— <1> См., напр.: Аленкин С. В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008; Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2008. N 10. С. 37.
В последнее время вопросам противодействия коррупции со стороны руководства страны уделяется особое внимание. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года Президент России Дмитрий Медведев отметил: «В результате государственный аппарат у нас — это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно — коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии» <2>. ——————————— <2> См. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноября.
Вообще 2008 и 2009 годы ознаменовались в Российской Федерации усиленными мерами, направленными на преодоление коррупции. 19 мая 2008 года был издан Указ Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции» <3>, 31 июля 2008 года Указом Президента был утвержден Национальный план противодействия коррупции <4>, наконец, 25 декабря 2008 года был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» <5>. ——————————— <3> Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2429. <4> Текст Национального плана противодействия коррупции опубликован в «Российской газете» от 5 августа 2008 г. <5> Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.
Однако и сегодня российское законодательство содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению <6>. Основные из этих недостатков носят системный характер и требуют самого внимательного отношения и, кроме того, политической воли к их устранению. ——————————— <6> См., напр.: Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9.
В данной статье автор хотел бы остановиться на социальных и юридических основах противодействия коррупции в российских условиях, для чего постарается выделить основные проблемы, существующие на данном направлении, и предложить возможные пути их решения. 1. Правильная постановка вопроса об объекте противодействия о том, что такое коррупция, где и когда она берет свое начало. Перед тем как приступать к борьбе с каким-либо явлением, необходимо четко себе представлять, с чем предстоит бороться. В связи с этим стоит отметить, что коррупцию можно понимать в двух основных значениях. Первое значение состоит в том, чтобы представлять коррупцию как определенный перечень преступлений и иных правонарушений, связанных с использованием должностными лицами своего должностного положения в целях извлечения какой-либо выгоды. По этому пути пошел российский законодатель, дав определение коррупции в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Однако, несмотря на то что данное определение в целом основано на представлениях, изложенных в международно-правовых документах <7>, приходится констатировать, что это не определение коррупции как явления, а простой перечень коррупционных правонарушений. ——————————— <7> Имеются в виду прежде всего Конвенция ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.
Поэтому, на наш взгляд, более уместным является понимание коррупции во втором значении. Здесь коррупция предстает как сложное социально-юридическое явление, порожденное определенными социальными противоречиями и затрагивающее практически все общественные процессы. Коррупции всегда сопутствует разложение политической и экономической системы общества, результатом чего становится тотальное недоверие общества к государству и его структурам. Подобная ситуация уже возникала в российском законодательстве в отношении понятия терроризма. Терроризм также сначала определялся через перечень правонарушений террористического характера, и лишь в 2006 году появилось законодательное определение терроризма как идеологии насилия и практики воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, которые связаны с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий <8>. ——————————— <8> См. ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.
Стоит надеяться, что, определяя такое сложное явление, как коррупция, законодатель со временем также уйдет от простого перечисления коррупционных правонарушений. 2. Учет российской специфики развития коррупционных проявлений. В каждой отдельной стране коррупция имеет свои исторические, социально-политические и даже этнические особенности. Российская Федерация не является исключением. Как было отмечено Президентом РФ Д. А. Медведевым в его ежегодном Послании Федеральному Собранию в 2008 году, «в России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем — как помеха для укрепления государственного могущества. Повторю, так было на протяжении веков. И хотел бы привести слова Петра Столыпина, который говорил: «Прежде всего надлежит создать гражданина, и когда задача эта будет осуществлена, гражданственность сама воцарится на Руси. Сперва гражданин, а потом гражданственность. А у нас обыкновенно проповедуют наоборот» <9>. ——————————— <9> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноября.
Данное утверждение является абсолютно верным. В России на протяжении веков развивалась теория о том, что государственный интерес первичен по отношению к интересу гражданина, и в силу этого обстоятельства гражданин практически всегда подпадал под произвол государства. Необходимо также отметить, что на Руси в течение довольно долгого времени существовала так называемая система кормлений, которая представляла собой вид пожалования князей своим должностным лицам, когда княжеская администрация содержалась за счет местного населения в течение периода службы. Наибольшего развития система кормлений достигла в XIV — XV вв. <10>. Однако приходится констатировать тот факт, что и в XXI в. данная система имеет в нашей стране свои отголоски. Ее живучесть объясняется прежде всего крайне низким материальным обеспечением государственных служащих, с одной стороны, и предоставлением им больших полномочий — с другой. Эти факторы приводят в итоге к злоупотреблению государственных служащих своими служебными полномочиями и нанесению ущерба государственным и общественным интересам. ——————————— <10> Подробнее об этом см.: Аленкин С. В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008. С. 61; Васильев С. В., Зубков А. Ю., Аленкин С. В. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007. С. 535.
Коррупция же имеет место там, где уже построено правовое государство и созданы все предпосылки для качественного осуществления государственных функций. В силу этого необходимо признать, что коррупционные проявления, свойственные России, зачастую до сих пор являются отголосками существовавшей некогда системы кормлений, и в силу этого они требуют специфических мер по противодействию, которые обусловлены историческими и социально-политическими особенностями. При этом нельзя не отметить, что люди уже настолько привыкли к коррупции, что считают ее само собой разумеющимся явлением и неизбежным злом, с которым никто не борется, а поэтому к нему можно только приспособиться <11>. Поэтому существует реальная необходимость изменения подобного стереотипа на уровне сознания людей. ——————————— <11> См.: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.). М., 2007. С. 258.
3. Срочное внесение изменений и дополнений в уголовное законодательство. Как уже говорилось, 2008 и 2009 гг. ознаменовались особым вниманием руководства страны к вопросам противодействия коррупции. Однако в настоящее время существуют некоторые юридические реалии, которые сводят на нет все эти благие устремления. В настоящее время складывается ситуация, когда состояние самого российского законодательства во многом способствует распространению и живучести коррупции. Речь идет прежде всего об уголовном законодательстве. Следует согласиться с утверждением, что в целом действующее антикоррупционное уголовное законодательство России заслуживает положительной оценки. Явные недостатки борьбы с коррупционными преступлениями наблюдаются в первую очередь на этапе правоприменения (избирательность уголовного преследования субъектов данных преступлений, неправильная квалификация содеянного, назначение чрезмерно мягких наказаний) <12>. ——————————— <12> См.: Егорова Н. А. О концепции уголовного законодательства России о противодействии коррупции // Российская юстиция. 2007. N 6; Скобликов П. А. Как наказываются коррупционеры в России? // Российская юстиция. 2006. N 12.
Необходимо указать на некоторые конкретные проблемы в данной области. Во-первых, это отмена конфискации имущества как меры уголовного наказания. Данная мера была упразднена еще в 2003 г. <13>, и с тех пор конфискации подлежит только то имущество, в отношении которого доказан факт его приобретения преступным путем. Нетрудно заметить, что после нескольких тщательно замаскированных операций по легализации имущества или денежных средств, полученных в результате совершения правонарушений коррупционной направленности, для правоохранительных органов задача доказывания незаконного приобретения такого имущества становится весьма трудновыполнимой. Поэтому в большинстве случаев коррупционер даже в случае раскрытия его противоправной деятельности не расстается со своим имуществом. ——————————— <13> См. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4848.
Во-вторых, сплошь и рядом встречаются факты, когда в судах коррупционерам назначаются уголовные наказания в виде 5 — 8 и даже более лет лишения свободы условно. Сам по себе институт условного осуждения имеет колоссальное значение в уголовном праве и криминологии. Условное осуждение представляет собой наиболее широко применяемую меру уголовно-правового воздействия на осужденных за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, а при наличии исключительных обстоятельств также тяжких и особо тяжких преступлений. В последние годы 52 — 54% общего числа осужденных в стране ежегодно осуждается с применением условного осуждения <14>. Однако при этом институт условного осуждения не должен доводиться до абсурда. Ситуация, когда чиновники, погрязшие в коррупционных правонарушениях, даже в случае раскрытия их деятельности получают наказание в виде 7 — 8 лет лишения свободы условно, подрывает доверие общества к государству и его судебной системе на долгие годы, и восстановить это доверие представляется потом очень сложным. Кроме того, в этом случае для преступника практически не наступает реальных ограничений, в силу чего у него еще заранее может возникать чувство полной безнаказанности. Поэтому следует признать, что вынесение подобных приговоров по преступлениям коррупционной направленности является абсурдным и ситуация должна измениться в сторону реального уголовного преследования коррупционеров. Очевидно, что реальный путь повышения эффективности борьбы с коррупцией состоит не в ужесточении санкций за коррупционные правонарушения, а в обеспечении неотвратимости наказания, прежде всего для высокопоставленных чиновников. ——————————— <14> В этом отношении интересна статистика, приведенная П. А. Скобликовым, касательно института условного осуждения. Согласно данной статистике, российские суды осуждают к лишению свободы условно: — 50% лиц, признанных виновными в совершении квалифицированной кражи (в крупном размере или с проникновением в жилище), — ч. 3 ст. 158 УК РФ; — 65% лиц, признанных виновными в совершении квалифицированного мошенничества (с использованием служебного положения виновного, а равно в крупном размере), — ч. 3 ст. 159 УК РФ; — 85% лиц, признанных виновными в квалифицированной даче взятки (за незаконные действия или бездействие), — ч. 2 ст. 291 УК РФ; — 64% лиц, признанных виновными в квалифицированном получении взятки (за незаконные действия или бездействие), — ч. 2 ст. 290 УК РФ; — всех лиц, признанных виновными в том, что получили взятку, занимая государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главы органа местного самоуправления — ч. 3 ст. 290 УК РФ. См.: Скобликов П. А. Как наказываются коррупционеры в России? // Российская юстиция. 2006. N 12.
Без решения двух вышеизложенных проблем реальное противодействие коррупции в России в настоящее время не представляется возможным. 4. Использование зарубежного опыта противодействия коррупции. В деле противодействия коррупции исключительно важное значение должно иметь использование положительного зарубежного опыта. При учете российской специфики проблемы использование уже проверенных мер по противодействию коррупции оказывается весьма полезным. Поэтому очень интересен опыт тех государств, которые сравнимы с Россией по численности управленческого аппарата: США, Германии, Великобритании, Франции, Китая и некоторых других. В данных странах противодействие коррупции уже приобрело во многом системный характер, хотя при этом они используют совершенно разные подходы. Так, например, достижением Соединенных Штатов является то обстоятельство, что там практически отсутствует тот массив иммунитетов должностных лиц, который так свойствен в настоящее время России. В силу этого чиновник любого уровня может быть привлечен к реальной уголовной ответственности после отрешения его от занимаемой должности. Кроме того, в США действует эффективный общественный контроль за деятельностью государственного аппарата, и в силу этого любое коррупционное проявление приобретает негативный общественный резонанс. В Китае в деле противодействия коррупции преобладают репрессивные меры. В этой стране действует Антикоррупционный комитет и установлена смертная казнь за коррупционные преступления. Однако несмотря на то, что за последние годы более тысячи человек подверглось смертной казни за преступления подобного характера, коррупция в Китае не исчезла. В итоге можно сделать вывод, что России следует изучать подходы, используемые в различных странах, однако при этом не идти по пути их слепого копирования, а отобрав лучшее, адаптировать их к нашим историческим и социально-политическим условиям. 5. Повышение открытости деятельности государственных органов как фактор, способствующий снижению коррупции. Негативной стороной деятельности государственного аппарата в России является его полная информационная закрытость, в силу чего создается почва для коррупционных проявлений. У большинства граждан, когда-либо имевших опыт обращения в органы исполнительной власти по какому-либо вопросу, как правило, оставалось от этого не самое благоприятное впечатление. А между тем сами эти органы предназначены для того, чтобы оказывать гражданам различного рода услуги и содействовать им в реализации их прав и свобод. В связи с этим в Концепции административной реформы была поставлена цель повысить эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повысить открытость деятельности государственных органов, что во многом должно содействовать преодолению коррупции. И все же на протяжении нескольких лет прослеживается устойчивая тенденция к решению этой проблемы. Во-первых, ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <15> провозгласила открытость информации о деятельности государственных органов и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. ——————————— <15> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.
Во-вторых, также в 2006 году был наконец принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <16>, пришедший на смену давно устаревшему Указу Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». На основании данного Федерального закона большинством государственных органов уже разработаны ведомственные инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан. ——————————— <16> См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
В-третьих, повышению открытости государственных органов для общества содействует принятие и практическая реализация административных регламентов по предоставлению конкретных государственных услуг. Представляется, что данные меры должны найти свое отражение и в специализированном антикоррупционном законодательстве. 6. Повышение результативности общественного контроля за деятельностью государственных органов. В отличие от США и западноевропейских государств, в России пока не создан эффективный механизм общественного контроля за деятельностью государственных органов. Нет в нашем обществе и однозначного осуждения коррупционных проявлений. В условиях отсутствия общественного контроля роль административного усмотрения чиновников возрастает до невероятных размеров, что является недопустимым для развитого гражданского общества. Поэтому важнейшей государственной задачей в настоящее время является создание такого механизма, который позволит существенно снизить живучесть коррупции. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. <17> говорится, что в дальнейшем должны быть разработаны и внедрены механизмы раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости. ——————————— <17> См. распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р (с посл. изм.) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
В этой связи довольно интересным представляется опыт Китая, где предусмотрены крупные суммы денежного вознаграждения для тех, кто предоставит правоохранительным органам сведения о коррупционных проявлениях со стороны чиновников <18>. ——————————— <18> Подробнее об этом см.: Гриненко А. В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000; Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2008. N 10.
Таким образом, нами выделены конкретные социальные и юридические основы противодействия коррупции в Российской Федерации, которые одновременно представляют собой и направления действий государства и его органов. Конечно, автор не позиционирует свои предложения как истину в последней инстанции. Однако при этом, по мнению автора, действия в рамках данных выделенных направлений должны существенно повысить эффективность противодействия коррупции в России и вывести деятельность государства в этой сфере на качественно новый уровень.
Библиографический список
1. Аленкин С. В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008. 2. Васильев С. В., Зубков А. Ю., Аленкин С. В. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007. 3. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.). М., 2007. 4. Гриненко А. В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. 5. Егорова Н. А. О концепции уголовного законодательства России о противодействии коррупции // Российская юстиция. 2007. N 6. 6. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2008. N 10. 7. Куракин А. В. Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ // Административное и муниципальное право. 2008. N 8. 8. Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы РФ // Гражданин и право. 2008. N 2. 9. Скобликов П. А. Как наказываются коррупционеры в России? // Российская юстиция. 2006. N 12. 10. Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9.
