(Ишмуратов П. Н.) («Административное право и процесс», 2011, N 3)
К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ЧАСТНОЙ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
П. Н. ИШМУРАТОВ
Ишмуратов Павел Николаевич, преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России.
В статье рассматривается вопрос о необходимости совершенствования законодательства о частной охранной деятельности путем выделения признаков, присущих ей.
Ключевые слова: частная охранная деятельность, субъекты охранной деятельности, признаки частной охранной деятельности.
On the issue of definition of private protection activity P. N. Ishmuratov
The article considers the issue of the necessity of improvement of legislation on private protection activity by separation of features characteristic thereof.
Key words: private protection activity, features of private protection activity.
Согласно ст. 1 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Анализ указанной статьи свидетельствует о том, что приведенное в ней определение частной детективной и охранной деятельности не раскрывает существа такой деятельности, обозначенной в названии статьи. Исходя из конструкции правовой нормы, частная охранная деятельность представляет собой правоохранительную деятельность, в том числе деятельность, направленную на предупреждение правонарушений и преступлений. При этом в действующем законодательстве Российской Федерации не дается четкого понимания того, кто может являться субъектами частной охранной деятельности. Поэтому, прежде чем сформулировать понятие, определяющее частную охранную деятельность, которое бы удовлетворяло требованиям права, представляется целесообразным выделить признаки частной охранной деятельности. Закон в качестве таковых выделяет следующие: предоставление услуг на возмездной основе; наличие у организаций, оказывающих услуги, специального разрешения (лицензии) органов внутренних дел; цель оказания услуг — защита законных прав и интересов клиентов. Среди приводимых в законодательстве и в научной литературе признаков частной охранной деятельности обратим свое внимание на признак возмездности осуществления данной деятельности <1>. Статья 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности предоставляет организациям, осуществляющим ее, право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе и на договорной основе. Однако не всегда такая деятельность строится исключительно на возмездной основе. Пример тому — совместная деятельность частных охранных организаций и органов внутренних дел во время охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении культурно-массовых мероприятий. ——————————— <1> См.: Захарова Т. В. Комментарий к Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2003. С. 96.
Несмотря на «расплывчатость» определения частной охранной деятельности, характеризуемого вышеприведенными признаками, которые указывают на необходимость разграничивать понятия «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность», приходится признать, что частные охранные организации не относятся к правоохранительным органам, при этом они осуществляют правоохранительную деятельность. Учитывая вышеизложенное, а также с целью дальнейшей оптимизации определения частной охранной деятельности в целом, необходимо выделить признак, характеризующий взаимодействие частных охранных организаций с ОВД на безвозмездной основе такой деятельности при наличии согласия на это обеих сторон. В качестве специфического признака частной охранной деятельности выделяется не вызывающий сомнения признак сочетаемости в ней частных и публичных интересов <2>. В этой связи представляется, что частная охранная деятельность является не только коммерческой, основанной на гражданско-правовом принципе, но и публичной деятельностью, и мера публичности такой деятельности должна определяться обществом в целом в законе прямого действия (а не только государственным аппаратом на основе делегированного законодательства). Эта мера должна проявляться как система минимальных гарантий количества и качества правоохранительных услуг, предоставляемых частными охранными организациями. ——————————— <2> См.: Трегубова Е. В. Административные запреты в деятельности частных детективов и охранников // Административное и муниципальное право. 2009. N 10. С. 50 — 53.
Следующим существенным признаком частной охранной деятельности является ее юридический характер. На суть юридической деятельности указывает М. Ф. Озрих, полагающий, что такая деятельность представляет собой социальную активность, направленную на достижение значимого для физического или юридического лица либо государства результата путем применения или иной реализации правовых норм <3>. ——————————— <3> См.: Озрих М. Ф. Право и личность. Киев — Одесса, 1978. С. 127.
Ввиду предпринимательского характера частной охранной деятельности, по меньшей мере одна из сторон договора — исполнитель — должна знать, что осуществляет эту деятельность на свой риск. Следует согласиться с В. А. Копыловым в том, «что риск нельзя отождествлять с виной». Риск является законодательно выделенным признаком предпринимательской деятельности, а значит, является признаком частной охранной деятельности <4>. ——————————— <4> См.: Копылов В. А. Риск в предпринимательской деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук — 12.00.03. Волгоград: ВолГУ, 2003. С. 15 — 16.
О несостоятельности имеющегося в законодательстве определения частной охранной деятельности, являющегося необходимым для приобретения статуса субъекта частной охранной деятельности, говорит такое условие, как наличие специального разрешения (лицензии), выданного ОВД. Это подтверждается признаками предпринимательской деятельности, в частности, указанными В. Ф. Попондопуло, согласно которым «признак государственной регистрации не является внутренне присущим самому понятию предпринимательской деятельности» <5>. Получается, что, в соответствии с определением, сформулированным законодателем и в случае предоставления охранных услуг физическим или юридическим лицам той или иной организацией в форме общества с ограниченной ответственностью без специального разрешения, выданного компетентными органами, мы не можем это назвать частной охранной деятельностью. Тогда чем будут являться предоставляемые услуги? Возможно, правильнее будет сказать, что в данном случае это тоже деятельность, в ходе которой предоставляются охранные услуги, но только с нарушениями порядка лицензирования со стороны участников или руководителей этой организации. ——————————— <5> См.: Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. С. 15 — 152.
К этому можно добавить и тот факт, что Положение о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 600, определяет порядок лицензирования частной охранной деятельности, осуществляемой только юридическими лицами, учрежденными специально для оказания охранных услуг. Однако, согласно КоАП РФ, в случае осуществления частной детективной или охранной деятельности без специального разрешения (лицензии) влечет наложение административного штрафа не только на юридических, но и на физических лиц. В связи с чем можно сделать вывод о том, что некоторые положения законодательства в сфере осуществления частной охранной деятельности в Российской Федерации противоречат друг другу, что является недопустимым. Таким образом, анализ действующего законодательства в сфере частной охранной деятельности и приведенные примеры некоторых нормативно-правовых несоответствий позволяют утверждать что понятие интересующей нас деятельности в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» требует если и не замены, то по крайней мере существенной корректировки. Для чего необходимо выделить все признаки, присущие частной охранной деятельности, которые, по нашему мнению, наиболее точно и в полном объеме помогут сформулировать определение частной охранной деятельности. Такими признаками являются: — признак возмездности; — признак сочетаемости частных и публичных интересов в ходе осуществления частной охранной деятельности; — юридический характер частной охранной деятельности; — риск при осуществлении частной охранной деятельности; — признак, характеризующий взаимодействие частных охранных организаций с ОВД на безвозмездной основе и при наличии их согласия. На основании вышеизложенного частная охранная деятельность представляет собой осуществляемую в условиях риска правоохранительную деятельность негосударственных коммерческих организаций по оказанию физическим и юридическим лицам на возмездной договорной основе охранных услуг, осуществляемых в целях защиты законных прав и интересов граждан и организаций, а также по взаимодействию с правоохранительными органами в обеспечении правопорядка на безвозмездной основе, при наличии согласия на это обеих сторон. Такая формулировка будет больше соответствовать реалиям сегодняшнего дня, сложившейся системе общественных отношений, федеральному законодательству и одновременно позволит учитывать особенности этой деятельности, отличающие ее от частной детективной деятельности и охранной деятельности государственных и муниципальных органов и учреждений.
