К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
Л. А. БАСЫРОВ
Басыров Л. А., аспирант Московского нового юридического института.
С момента вступления в силу Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» <1> формирование эффективной системы обеспечения транспортной безопасности России является ключевой задачей Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти всех уровней <2>. Вместе с тем управленческая практика показывает, что принятие административных решений без их достаточного научного обоснования нередко приводит к правовым и организационным просчетам и, как следствие, к выводу о нерациональности или даже ошибочности принятых мер. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837. <2> Настоящая работа подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».
Нельзя сказать, что «транспортной безопасности» в этом смысле крупно повезло. В транспортной и юридической литературе по-прежнему ощущается дефицит научной информации о понятии и содержании этой новой административно-правовой категории, если не считать отдельных научных работ на эту тему, опубликованных главным образом до принятия указанного Закона, С. С. Сулакшиным, Г. Х. Гудемой, Ю. В. Степаненко, Б. Н. Дудышкиным и некоторыми другими авторами <3>. Еще меньше публикаций посвящено системе обеспечения транспортной безопасности <4>. ——————————— <3> См.: Сулакшин С. С., Виллисов М. В., Жукова А. В. и др. Нормативные правовые проблемы обеспечения транспортной безопасности Российской Федерации // Проблемы нормативно-правового регулирования транспортной безопасности. М.: Научный эксперт, 2004. С. 3 — 20; Гудема Г. Х., Степаненко Ю. В. Понятие и содержание транспортной безопасности // Транспортная безопасность и технологии (национальный журнал-каталог). 2005. N 1; Дудышкин Б. Н. Правовые вопросы обеспечения безопасности на транспорте // Транспортное право. 2008. N 4. С. 43 — 47. <4> См.: Кокорев И. Г., Степаненко Ю. В. Система транспортной безопасности — составная часть Транспортной стратегии России // Транспортное право. 2004. N 4.
Между тем динамика формирования (и в определенной мере уже реформирования) системы обеспечения транспортной безопасности такова, что отдельные правовые и организационные преобразования, к сожалению, по-прежнему осуществляются без учета результатов научных исследований. В связи с этим хотелось бы высказать некоторые соображения по поводу наметившегося конкретного преобразования, в результате которого, на наш взгляд, и без того незавершенная и неокрепшая система транспортной безопасности будет ослаблена. Известно, что события 2009 г., связанные с именами Дениса Евсюкова, Алексея Дымовского и других бывших сотрудников органов внутренних дел, побудили руководство страны принять безотлагательные меры. Так, 24 декабря 2009 г. Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым подписан Указ N 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации». Не подвергая анализу все его содержание, обратим внимание только на два положения этого акта главы государства. Так, в соответствии с п. 3 Указа в целях оптимизации управления органами внутренних дел Российской Федерации предлагается сократить количество департаментов в Министерстве внутренних дел Российской Федерации на две единицы. Пунктом 5 Указа Министру внутренних дел Российской Федерации предписывается в трехмесячный срок представить предложения по совершенствованию структуры органов внутренних дел Российской Федерации, имея в виду исключение дублирования их функций, разграничение полномочий и перераспределение штатной численности в интересах первоочередного решения задач противодействия преступности и обеспечения общественной безопасности. Казалось бы, на первый взгляд указанные преобразования не таят в себе никакой опасности. Однако это впечатление весьма обманчиво. Дело в том, что одним из подразделений, определенных для «принесения в жертву», является Департамент обеспечения правопорядка на транспорте МВД России. Указанное подразделение центрального аппарата МВД России осуществляет руководство и непосредственное управление органами внутренних дел на транспорте (ОВДТ), вырабатывает предложения по нормативному правовому регулированию, формированию и реализации государственной политики в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в транспортном комплексе России. Здесь самое время подчеркнуть, что ОВДТ издавна являются ключевым элементом системы обеспечения транспортной безопасности. Они обладают обширной компетенцией в части борьбы с преступностью на транспорте, административной юрисдикции, разветвленной организационной структурой, покрывающей всю транспортную систему страны, за исключением автомобильного, городского общественного транспорта и метрополитена, которые не входят в зону их ответственности. Осуществляя с 1919 г. свою оперативно-служебную деятельность, эти органы активно участвуют в обеспечении безопасности на федеральном железнодорожном, воздушном и водном (морском и речном) транспорте. Нетрудно догадаться, по какому пути пойдет реализация упомянутых положений Указа Президента Российской Федерации применительно к органам внутренних дел на транспорте. Во-первых, будет ликвидировано их руководящее звено — Департамент обеспечения правопорядка на транспорте (ДОПТ) <5>. В настоящее время этот департамент является «приводным ремнем» между центральным аппаратом МВД России и подчиненными ДОПТ органами и подразделениями. Поскольку он представляет собой своеобразное «министерство в министерстве» (в его структуре функционируют управление обеспечения охраны общественного порядка, отделы уголовного розыска, борьбы с экономическими преступлениями и т. д.), то отраслевые подразделения придется «раздать» в соответствующие департаменты центрального аппарата. Хорошо, если хотя бы в структуре Департамента охраны общественного порядка МВД России будет создано Управление обеспечения правопорядка на транспорте. Если же не будет сделано и этого, то указанное реформаторское преобразование вступает в противоречие с Конституцией РФ. Так, в соответствии со ст. 71 Конституции федеральный транспорт, пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации. Это означает, что на ОВДТ, в отличие от территориальных органов внутренних дел, не распространяется принцип двойного подчинения. Они являются федеральной структурой, непосредственное руководство которой осуществляется МВД России, находящимся, в свою очередь, в юрисдикции Президента Российской Федерации <6>. ——————————— <5> Такое развитие событий предвидел Ю. В. Степаненко. В 2004 г. он писал: «В связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти актуализируется вопрос о судьбе ГУВДТиС. Скорее всего, этот главк будет ликвидирован и преобразован в отдел в составе Департамента милиции общественной безопасности МВД России» (см.: Степаненко Ю. В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: Дис. … докт. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 304). <6> Необходимо отметить, что попытки большевиков в 1919 г. построить транспортную милицию по территориальному принципу привели к дезорганизации работы по обеспечению правопорядка на железнодорожном транспорте (см.: Литвинов Н. Д., Крикунов С. С., Путятин В. Д. Об особом статусе органов внутренних дел на транспорте и возможных путях совершенствования их деятельности в борьбе с преступностью и терроризмом // Правоохранительная деятельность на транспорте: итоги и перспективы: Мат-лы межд. научно-практ. конф. Орел, 1999. С. 61).
Во-вторых, существующие в настоящее время управления внутренних дел на транспорте (УВДТ), выполняющие функции органов межтерриториального управления, скорее всего, будут ликвидированы и преобразованы в линейные управления внутренних дел на транспорте (ЛУВД). Соответственно, действующие сейчас линейные управления будут преобразованы в линейные отделы, а отделы — в линейные отделения внутренних дел. Как вариант количество УВДТ может быть сокращено, а оставшиеся УВДТ будут укрупнены, будет расширена зона их ответственности. Но это вряд ли. В-третьих, в результате реформы все ОВДТ будут переподчинены территориальным органам внутренних дел по месту дислокации, т. е. МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации. В связи с этим напомним, что сегодня ОВДТ представляют собой систему органов и подразделений внутренних дел централизованного (федерального) подчинения, обеспечивающих в пределах своей компетенции правопорядок на железнодорожном, водном и воздушном транспорте в специфической обстановке, обусловленной технологическими процессами перевозки пассажиров и грузов, а также несовпадением границ транспортных магистралей с административными границами федеральных округов и территорий субъектов Российской Федерации <7>. Таким образом, указанным преобразованием действующая система управления ОВДТ будет не оптимизирована, как этого требует указ Президента РФ, а, напротив, разрушена. Подчеркнем, однако, что никому еще не удавалось повысить эффективность или усовершенствовать какую-либо систему путем ее разрушения. ——————————— <7> См.: Степаненко Ю. В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте. С. 102.
Необходимо отметить, что практически всегда в преддверии реформ над ОВДТ нависал дамоклов меч. Всегда существовало мнение, что дифференциация правоохранительных органов по отраслевому принципу внутри самого правоохранительного ведомства вносит сумятицу и порождает дублирование и параллелизм. Однако необходимо учитывать и другое. Увлечение реформами далеко не всегда приводит к положительным результатам. Ведь любая реформа — это стресс, будь она хоть сто раз во благо. Реформаторский зуд время от времени овладевает любителями новаций, и под его воздействием перманентные преобразования в системе МВД России нередко строятся по принципу «не столько лучше, сколько иначе» и приводят к тому, что органы внутренних дел надолго выбиваются из режима нормального функционирования. Если вспомнить, сколько раз за свою историю ликвидировались, воссоздавались, переподчинялись, преобразовывались ОВДТ, то в этом смысле им не позавидуешь. Известно, что только за советский период существования органов внутренних дел на транспорте государство несколько раз ликвидировало и воссоздавало их, переподчиняло то органам госбезопасности, то территориальным органам внутренних дел. По каким причинам? Почему «особые», «специальные» органы так легко «приговаривались» государством и кому или чему они «приносились в жертву»? На эти вопросы до сих пор нет внятных ответов. Подлинные ценители истории органов внутренних дел на транспорте, ветераны транспортной милиции сохранили и сделали достоянием гласности ряд уникальных документов, проливающих свет на отдельные исторические факты. Вот, например, извлечение из письменного обращения секретаря партбюро Управления транспортной милиции ГУМ МВД СССР к Первому секретарю ЦК КПСС, Председателю Совета Министров СССР Н. С. Хрущеву, датированное 5 мая 1959 г. «В Уставе КПСС сказано, что «член партии не имеет права… проходить мимо неправильных действий, наносимых ущерб интересам партии и государства». Руководствуясь этим требованием Устава КПСС, я обращаюсь к Вам, чтобы предотвратить ошибку, которая может быть допущена при решении вопроса о децентрализации руководства органами транспортной милиции. В декабре 1955 г. перед начальниками УВД краев и областей был поставлен вопрос об объединении шести линий работы территориальных и транспортных органов милиции, однако из 97 начальников УВД только трое дали согласие на такое объединение, а 94 начальника высказались против. Тот, кто вносит предложения о децентрализации руководства органами транспортной милиции, не разобрался в специфике их работы, не думает о повышении уровня борьбы с преступностью и наведении образцового общественного порядка на транспорте, а стремится снять с себя и переложить на других ответственность за положение дел на транспорте. Но такое решение вопроса принесет большой ущерб нашему государству. Это не только мое мнение, а мнение коммунистов Управления и руководителей органов транспортной милиции» <8>. ——————————— <8> Степаненко Ю. В. Органы внутренних дел на транспорте: вопросы теории и практики: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 87.
Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что современные органы внутренних дел на транспорте заслуживают того, чтобы с ними считались. Мы убеждены, что они являются одним из эффективных инструментов государства в деле обеспечения правопорядка на транспорте. Поэтому наиболее короткий и в то же время надежный путь к определению возможных направлений их совершенствования и развития должен обозначаться термином «эволюция», а не «революция». Иными словами, этим органам необходима осторожная, щадящая, «бархатная» реформа. А одним из ее основных принципов должен стать принцип «не навреди».
