МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ЗАДАЧИ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
И. Б. КАРДАШОВА
Кардашова Ирина Борисовна — кандидат юридических наук, доцент, докторант Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, полковник милиции.
«Исследовать — значит видеть то, что видят все, но думать иначе, чем другие. Исследовать — значит соизмерять воображение, логику, объективную оценку открытий, но вместе с тем привносить свой талант, нетерпение, неповторимость, жажду новых подходов, новых соотношений», <*> — писал бывший Генеральный директор ЮНЕСКО Ф. М. Сарагоса. Руководствуясь таким подходом к проблеме обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, попытаемся представить механизм ее обеспечения. Важнейшим элементом национальной безопасности как системы является система обеспечения национальной безопасности, представляющая собой механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию в области национальной безопасности в скоординированную деятельность конкретных ведомств, общественных объединений и граждан на основе имеющегося законодательства. ——————————— <*> Сарагоса Ф. М. Завтра всегда поздно / Пер. с исп. М., 1989. С. 221.
В словаре русского языка под «механизмом» понимается система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности <*>, следовательно, механизм обеспечения национальной безопасности представляет собой систему, определяющую порядок деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей, государственных, общественных и иных организаций и объединений, граждан по обеспечению безопасности страны. ——————————— <*> Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 22 изд., стер. М.: Рус. яз., 1990. С. 352.
Вряд ли найдется сейчас в мире слово, которое могло бы соперничать по частоте употребления со словом «система» <1>. Существует много различных определений понятия «система». Система (от греч. systema — целое, составленное из частей, соединение) — множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство <2>. Основоположником современной теории систем считается известный биолог Людвиг фон Берталанфи, который выдвинул концепцию «общей теории систем» и предположил, что «система может быть определена как совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях друг с другом и со средой» <3>. М. Месарович, Д. Мако, И. Такахара формулируют понятие абстрактной системы для некоторого отношения, определенного на декартовом (прямом) произведении двух множеств, из которых первое называется множеством входных воздействий, а второе — множеством выходных сигналов <4>. Б. М. Кедров дает такое толкование: «Назовем системой определенную совокупность элементов (вещей, свойств, признаков, понятий, т. е. любых дискретных образований материального или духовного характера), находящихся в определенной взаимозависимости, которая придает данной совокупности целостный характер» <5>. Б. С. Украинцев определяет: «система — целостное образование, части или элементы которого связаны друг с другом по определенному закону и обладают свойствами частей только в рамках этой целостности» <6>. ——————————— <1> Подробнее о системном подходе см.: Пирумов В. Ф. Стратегия выживания социума. Системный подход в исследовании проблем геополитики и безопасности. М.: Дружба народов, 2003. С. 544. <2> Большая Советская Энциклопедия. В 30 т. / Гл. ред. А. М. Прохоров. 3-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1970 — 1978. <3> Абдеев Р. Ф. Механизм управления, его генезис и системообразующая роль // Философские науки. 1994. N 4. <4> Месарович М. Основания общей теории систем // Общая теория систем. М.: Мир, 1996. <5> Кедров Б. М. Принцип историзма в его приложении к системному анализу развития науки // Системные исследования: Ежегодник. М., 1974. <6> Проблемы методологии системного исследования: Сборник статей / Под ред. И. В. Блауберга, В. Н. Садовского, Э. Г. Юдина. М.: Мысль, 1970.
Закон «О безопасности» (ст. 8) от 5 марта 1992 г. N 2446-1 <*> определил систему безопасности, которую образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства, в соответствии с Законом «О безопасности», образуется государственная система обеспечения национальной безопасности. Это основное положение положено в основу механизма обеспечения национальной безопасности. В связи с этим возникает резонный вопрос: В какой мере решение проблем национальной безопасности действительно требует создания некоей специальной системы или можно ограничиться отдельными органами государственной власти и организациями, которые по своим задачам призваны обеспечивать национальную безопасность? ——————————— <*> ВВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
На наш взгляд, понятие «система обеспечения национальной безопасности» (СОНБ) включает в себя два основных аспекта: наличие соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений по этим вопросам. СОНБ есть механизм, позволяющий преобразовать принятую государством стратегию в области национальной безопасности в скоординированную деятельность конкретных ведомств, общественных объединений и граждан на основе действующего законодательства. Так, Бабаев В. К. предлагает под механизмом обеспечения национальной безопасности понимать: «единство организационно оформленных государством специальных органов, которые в соответствии с интересами человека, общества и государства решают задачи обеспечения безопасности страны и в этих целях осуществляют в строго определенных формах государственное руководство и практически реализуют в своей деятельности функции обеспечения национальной безопасности» <*>. ——————————— <*> Бабаев В. К., Баранов В. М. Общая теория права: Краткая энциклопедия. Н. Новгород: НЮИ МВД РФ, 1997. С. 176.
Непременным условием эффективности СОНБ выступает отлаженный механизм принятия и реализации политических решений. Системный характер таких решений предполагает создание соответствующей межведомственной структуры, в которой рассматривались бы стратегические проблемы, связанные с реализацией и защитой национальных интересов России. Исходя из общей теории систем, которая позволяет выделить отличительные признаки любой системы как «единства определенных элементов» по сравнению с простой их совокупностью выделяют две особенности: многочисленные и разные по типу связи между отдельно существующими элементами системы; наличие у системы функции, которой нет у составляющих ее частей. При этом новые функции присущи именно связям между элементами системы, а не самим элементам. Представляется, что СОНБ в полной мере обладает этими системными признаками, о чем свидетельствует дальнейшее повествование. Правовая основа механизма обеспечения национальной безопасности России заложена в Конституции РФ, ФЗ «О безопасности», Концепции национальной безопасности, а также иных законодательных актах, а также указах Президента РФ. Мы полагаем, что заслуживает особого интереса проведенный нами сравнительно-правовой анализ двух основополагающих законов, регламентирующих деятельность систем обеспечения национальной безопасности двух великих держав — России и США. При таком анализе двух основных законов: российского «О безопасности» (1992 г.) и американского «О национальной безопасности» (1947 г.) — можно сделать ряд интересных выводов. Отметим вначале, что специфика условий принятия этих двух законов не совпадает, что естественно отразилось на содержании этих нормативных актов. Американский Закон, закрепляя обеспечение национальной безопасности как интегрированный подход в сферах внутренней, внешней и военной политики, делает основной упор на военно-политическую сторону проблемы, что было необходимо на период принятия Закона, но уже не отвечает требованиям сегодняшнего дня. Конгресс США перечислил основные задачи: «… принимая данный Закон, в намерение конгресса входит обеспечить комплексность будущей безопасности Соединенных Штатов, интеграцию политики и процедур министерств, ведомств и функций правительства в отношении национальной безопасности, управление тремя военными министерствами — армии, ВМС и ВВС с их боевыми компонентами и службами; их властную координацию и единое управление под гражданским контролем, эффективное стратегическое управление вооруженными силами, их оперативное использование под единым управлением и их интеграцию в эффективно взаимодействующие между собой сухопутные, военно-морские и военно-воздушные силы» <*>. ——————————— <*> United Statеs Statutes at Large. vol, part 1 (1948) National Security. Act. 1947. P. 496.
В российском Законе «О безопасности» задача обеспечения национальной безопасности представлена значительно шире и конкретнее. Это следует уже из преамбулы Закона, где указано, что он закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет системы безопасности и ее функции, устанавливает порядок организаций и функционирование органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. Важным отличием российского Закона является наличие в нем законодательного закрепления понятий: безопасность, объекты, субъекты обеспечения безопасности, угрозы. Достижением российского Закона является формулирование принципов обеспечения безопасности: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности <*>. Имеется существенное отличие в подходе к существу понятия «национальная безопасность» — в американском Законе особое внимание уделяется упорядочению управления вооруженными силами и созданию структуры национальной разведки. ——————————— <*> Закон Российской Федерации «О безопасности». Ст. 5.
Кроме того, в Законе «О безопасности» представлены основные задачи системы обеспечения безопасности: — выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; — создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; — управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; — участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией <*>. ——————————— <*> Закон Российской Федерации «О безопасности». Ст. 9.
Для российских условий важной является принципиальная попытка разграничить полномочия органов государственной власти в системе обеспечения национальной безопасности, чего в американском Законе нет, поскольку опять же проблема была конституционно решена еще в период становления государства. Однако все же следует отметить недостаток и российского Закона «О безопасности» в той части, где не упоминаются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области национальной безопасности. Итак, основными объектами системы национальной безопасности в соответствии с Законом «О безопасности» являются: личность — ее права и свободы; общество — материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Государство осуществляет свою деятельность главным образом в сфере всеобщих, общенациональных интересов и прежде всего занимается проблемами существования и развития общества как единой целостности. Одной из важнейших функций государства является именно защита интересов своих граждан, социальных групп, обеспечение их безопасного существования и жизнедеятельности. По существу, государство обеспечивает свою безопасность через обеспечение безопасности всех элементов (объектов безопасности) общества. И то государство, которое не способно этого добиться, обречено на гибель, исчезновение <*>. ——————————— <*> Шаваев А. К. Национальная безопасность как сложная комплексная система, ее сущность и структура // Безопасность. 1999. N 1 — 2. С. 181.
Государство является главным субъектом обеспечения безопасности исходя из его сущности: государство осуществляет свои функции в области обеспечения безопасности через органы законодательной, исполнительной и судебной власти; законодательная власть от имени государства разрабатывает и вводит в действие систему правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере безопасности; высшие государственные органы определяют основные направления деятельности всех органов государственной власти и управления в этой области, формируют или преобразуют органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью, выделяют им соответствующие силы и средства <*>. ——————————— <*> Там же. С. 182.
СОНБ можно представить в виде совокупности соответствующих структур и определенного процесса принятия и реализации решений <*>. Структуры — это государственные институты, юридические и физические лица, которые принимают и реализуют решения в области национальной безопасности. СОНБ можно представить в виде двух взаимосвязанных частей: формальной и неформальной. Формальная часть — это институты, принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности, которые в свою очередь делятся на две категории — организации (исполнительные, законодательные, судебные), граждане (физические лица). Неформальная часть — другие институты (средства массовой информации, широкая общественность), а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию обеспечения национальной безопасности. ——————————— <*> U. S. National Security A. Framework for Analysis. Ed by D. Kaufman, J. Mc. Kitrick, T. Leney, 1985, Lexington, Mass, p. 8.
В соответствии с Законом «О безопасности» и Концепцией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в новой редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) в обеспечении безопасности Российской Федерации принимают участие: —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Закон РСФСР от 24.04.1991 N 1098-1 «О Президенте РСФСР» утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 24.12.1993 N 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Закон РФ от 24.09.1992 N 3531-1 «Об обороне» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ «Об обороне». —————————————————————— Президент Российской Федерации: руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; санкционирует действия по обеспечению национальной безопасности; в соответствии с законодательством Российской Федерации формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности; выступает с посланиями, обращениями и директивами по проблемам национальной безопасности; в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию уточняет отдельные положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации; определяет направления текущей внутренней и внешней политики страны. Закон «О Президенте РСФСР» <*>, введенный в действие 24 апреля 1991 г., установил, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В соответствии с Законом «Об обороне» Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами <**>; ——————————— <*> Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» // Российская газета. 1991. 27 апреля. <**> Закон Российской Федерации «Об обороне» от 24 сентября 1992 г.
Федеральное Собрание Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации формирует законодательную базу в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий и с учетом сформулированных в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию приоритетов в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, формирует в установленном порядке статьи федерального бюджета для реализации конкретных целевых программ в этой области; Совет Безопасности Российской Федерации проводит работу по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации, оперативно готовит для Президента Российской Федерации проекты решений по их предотвращению, разрабатывает предложения в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также предложения по уточнению отдельных положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, координирует деятельность сил и органов обеспечения национальной безопасности, контролирует реализацию федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ решений в этой области. Совет Безопасности Российской Федерации как основной элемент в системе обеспечения национальной безопасности России функционирует на основании Указа Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 года N 726 <*>. Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. ——————————— <*> Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726 «Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации».
Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности Российской Федерации; в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой области и представляют их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 <*> в структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. Всего в структуре федеральных органов исполнительной власти 14 министерств, 34 службы и 27 агентств. ——————————— <*> Российская газета. 2004. 11 марта. N 48.
Необходимо отметить, что значение того или иного ведомства в структуре федеральных органов исполнительной власти определяется рядом обстоятельств: их подведомственность правительству или Президенту, законодательно закрепленное положение о порядке назначения и освобождения от должности руководителя органа и его заместителей. К основным министерствам и ведомствам, напрямую связанным с решением вопросов обеспечения национальной безопасности России, относятся: Министерство внутренних дел; Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел; Министерство обороны; Министерство юстиции; Государственная фельдъегерская служба; Служба внешней разведки; Федеральная служба безопасности; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; Федеральная служба охраны; Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации; Управление делами Президента Российской Федерации. К федеральным министерствам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, относятся: Министерство здравоохранения и социального развития; Министерство культуры и массовых коммуникаций; Министерство образования и науки; Министерство природных ресурсов; Министерство промышленности и энергетики; Министерство сельского хозяйства; Министерство транспорта и связи; Министерство финансов; Министерство экономического развития и торговли. Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации их взаимодействия с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, регламентированы Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 <*>. ——————————— <*> Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти // Российская газета. 2005. 25 января. N 12 (3681).
На наш взгляд, одним из основных органов государственной системы обеспечения национальной безопасности по количественному составу сил и средств безопасности является Министерство внутренних дел. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927, утвердившим положение о МВД России, основными задачами МВД России являются: разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере; совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений; а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций; управление органами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войсками, организация их деятельности. Деятельностью министерства руководит министр, назначаемый и освобождаемый от должности Президентом России по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Одним из важнейших подразделений министерства, непосредственно связанных с решением вопросов обеспечения национальной безопасности, являются внутренние войска, в задачи которых входит оказание содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения, охрана государственных объектов, а также участие в территориальной обороне. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также федеральных программ, планов и директив, издаваемых Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации в области военной безопасности Российской Федерации; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем национальной безопасности согласно законодательству Российской Федерации; вносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по совершенствованию системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Судебные органы обеспечивают защиту конституционного строя в Российской Федерации, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации; осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности. Следует подчеркнуть, что при рассмотрении распределения исполнительных органов обеспечения безопасности по функциям можно выявить либо параллелизм или дублирование функций, либо отсутствие какой-нибудь функции в обеспечении национальной безопасности. Методологически это можно объяснить тем, что в какой-то мере для повышения устойчивости СОНБ параллелизм необходим в обеспечении той или иной важной функции. Но в таком случае с целью повышения управляемости системы в выполнении определенной функции необходимо выделить головную организацию, роль которой — координировать решения и действия по данной функции. Это обстоятельство нашло отражение в создании межведомственных комиссий Совета Безопасности России <*> (12 межведомственных комиссий), но имеющиеся межведомственные комиссии сформированы по узкопрофессиональному принципу, в то время как решение проблемы требует порой создания новых комиссий, разрабатывающих предложения по направлениям, методам и способам обеспечения национальной безопасности. Так, в результате объединения двух комиссий была образована межведомственная комиссия Совета Безопасности по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией с целью обеспечения безопасности общества и государства от преступных и иных противоправных действий <**>. ——————————— <*> Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года N 1603. <**> Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года N 1603.
На наш взгляд, неполнота функций, выполняемых исполнительными органами в сфере обеспечения безопасности, обусловлена тем, что механизм обеспечения национальной безопасности не в состоянии быстро перестроиться в условиях постоянно и быстро меняющихся внутренних и внешних условий. Существует также некоторая декоординация работы исполнительных органов обеспечения безопасности, что существенно отражается на обеспечении национальной безопасности. В настоящий момент это отчасти решено путем определения основных задач Совета Безопасности. Совет Безопасности не входит в структуру исполнительной власти, а является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента в области обеспечения безопасности. Среди основных задач Совета Безопасности есть задача по разработке предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации решений в области обеспечения безопасности и разработке предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения безопасности. Однако все же существует необходимость усиления функции Совета Безопасности как консультативного координационного органа при Президенте Российской Федерации. Отметим, что некоторые авторы вводят понятие общественной системы обеспечения национальной безопасности (ОСОНБ) <*>, которая является неотъемлемой частью целостной СОНБР. В Российской Федерации ОСОНБ только зарождается. Исходной посылкой ее права на существование является та истина, что гражданское общество не идентично государству. Государство призвано служить гражданскому обществу, т. к. именно общество формирует и содержит государственные структуры и потому имеет все основания направлять и контролировать их деятельность. ——————————— <*> Возженников А. В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. М.: РАГС, 2002. С. 424.
Граждане, общественные, иные организации и объединения являются субъектами безопасности; обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере <*>. Наличие и одновременное функционирование общественной и государственной систем обеспечения национальной безопасности создает то необходимое равновесие, которое способно уберечь общество и государство от развала, от скатывания к авторитаризму и диктатуре. ——————————— <*> Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 года. Ст. 2.
В настоящее время является актуальным вопрос о действенном контроле над деятельностью органов обеспечения национальной безопасности. Платон при рассмотрении модели «идеального государства» по поводу предоставления власти писал: «… служение законам — единственное средство спасения… я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-то властью. Там же, где закон — владыка над правителями, а они его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут давать государствам боги» <*>. Задача построения оптимального соотношения между силовой и гражданской составляющими системы безопасности России является частью общей мировой проблемы. Международное право регламентирует общественные отношения, в частности, в итоговом документе Копенгагенского совещания СБСЕ 1990 г. было закреплено, что контроль общества над армией является непременным условием нормального функционирования государства <**>. ——————————— <*> Платон. Соч. М., 1984. С. 64. <**> Итоговый документ Копенгагенского совещания СБСЕ. М., 1990. С. 17.
Необходимо решение этой проблемы и в российском законодательстве, которое состоит в том, что состояние силовых структур государства относится к числу исходных, базовых условий благополучного существования общества. Актуальность проблемы контроля над деятельностью органов, обеспечивающих национальную безопасность, связана во многом с ролью и ме стом этих органов в общей системе обеспечения национальной безопасности. В качестве субъектов такого контроля могут выступать: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание, суды и прокуратура. Определенным субъектом контроля могут быть также и общественные объединения, а также отдельные граждане, входящие в состав ОСОНБ. На наш взгляд, еще одним недостатком СОНБР является отсутствие моделей обеспечения безопасности на региональном, местном и общегосударственном уровнях <*>. Думается, что исследование безопасности методами социального моделирования помогло бы при разработке основных направлений ее обеспечения. К тому же моделирование способствовало бы разработке основных критериев безопасности в различных сферах. ——————————— <*> Пирумов В. С. Методологические проблемы обеспечения национальной безопасности России. М., 1996. С. 57 — 62.
Как видим, в настоящее время в Российской Федерации сложился механизм обеспечения национальной безопасности в виде существующей на основе действующего законодательства СОНБ. Однако до сих пор в стране нет соответствующих механизмов государственного программного регулирования, которые обеспечивали бы использование системного подхода к решению задач развития России, поскольку президентские, федеральные, региональные и межгосударственные программы, как правило, не имеют общей системной концептуальной основы, не анализируются в едином центре. Поэтому отсутствие комплексного решения вопросов нормативно-правового, организационного, научного, методического и экспертного обеспечения деятельности органов и сил национальной безопасности мешает созданию и функционированию механизма обеспечения национальной безопасности России.
