(Байкеева С. Е.) («Социальное и пенсионное право», 2008, N 1)
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЧИНОВНИЧЕСТВА В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
С. Е. БАЙКЕЕВА
Байкеева С. Е., доцент, кандидат юридических наук.
Реформирование государственного аппарата в начале XVIII в., обретение Россией статуса империи имели огромное политическое значение как для самого Российского государства, так и для европейского континента. В этот период статус империи означал признание не только государства под верховенством императора, но и абсолютную политическую и территориальную его независимость среди европейских государств. Реформы Петра I изменили характер государственной власти и управления в России. Создается правительствующий Сенат, ставший органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Была проведена реформа местного управления, которая привела к образованию губерний и превращению лиц местного управления в чиновников. Петровская Табель о рангах установила правовые основы и новый порядок продвижения по службе. Система государственной службы, должностных чинов привела к централизации и бюрократизации государственного управления. Модернизация государственного аппарата в течение XVIII — XIX вв. требовала совершенствования правового статуса государственных служащих, представлявшего всеобъемлющую характеристику правового положения чиновников, сущностью которого являются юридические нормы, его определяющие. Правовой статус государственного служащего в дореволюционной России характеризовался наличием многочисленных параметров и показателей, проявляющихся в связи с замещением государственной должности, выполнением или профессиональным обеспечением полномочий государственного органа. Государственный служащий являлся лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами административного, трудового и иных отраслей права. К основным из них относились: нормы и положения о должностных правах и обязанностях, чинопроизводстве, видах ответственности и поощрений, ограничения в правах, социальном обеспечении государственных служащих. Важнейшей обязанностью государственного служащего являлась верность главе государства. Все должностные лица являлись олицетворением государственной власти и действовали от ее имени. Соблюдение верности его главе было залогом успешного осуществления деятельности на пользу государству. Основополагающей обязанностью государственного служащего являлось осуществление действий, которые составляют содержание государственной должности. Государственный служащий был обязан исполнять обязанности, исходящие из особенностей его служебной деятельности. Он обязан был действовать, руководствуясь распоряжениями начальства и в соответствии с законом, причем законность осуществляемых им действий была приоритетной. В тех случаях, когда приказы начальства, на взгляд служащего, противоречили закону, он должен был руководствоваться последним. В Уставе о службе говорилось: «Если же данное от начальства повеление, кто сочтет незаконным или противным интересам Его Императорского Величества, тот обязан неупустительно исполнить то, что на подобный случай в учреждении занимаемой им должности предписано» <1>. ——————————— <1> Свод законов Российской империи. 1896. Т. 3. Кн. 1. Ст. 244 — 246.
Успешное выполнение государственными служащими своих непосредственных обязанностей было бы невозможно без предоставления им права осуществлять свои обязанности. В свою очередь, осуществление этого права зависело от особых прав, предоставляемых службой и присущих только государственным служащим. Немаловажную роль играло право служащего на чин, представлявший собой служебный разряд военных и гражданских служащих, с которым связаны определенные права и обязанности. Один из главных организационных принципов государственной службы заключался в том, что государственный служащий должен был пройти ее снизу вверх, начиная с выслуги низшего классного чина. Это диктовалось необходимостью как замещения всех должностей, так и получения требуемой опытности. Производство в чины рассматривалось как поощрение служащего за «беспорочную» и отличную службу. Еще в 1742 г. вышел закон, обязывающий «…производить в чины по старшинству и по заслугам» <2>. ——————————— <2> См.: Мурашев Г. А. Титулы, чины, награды. СПб., 2004. С. 66.
Одновременно чин приносил его обладателю и иные преимущества — обеспечивал право на должность, класс которой соответствовал классу чина, а также гарантировал продвижение по службе, обеспечивал социальные права и привилегии. Важнейшим из них было сословное положение. Произведенные в XIV класс лица недворянского происхождения получали личное дворянство, произведенные в VIII — потомственное дворянство. Немаловажным правом, призванным увеличить эффективность деятельности государственных служащих, было право на получение жалованья. Первоначально денежное жалованье было дополнением к натуральному жалованью, однако с введением Табели о рангах оно приобрело самостоятельное значение. Для всех должностей были введены денежные оклады <3>. ——————————— <3> См.: Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт, организация и современность. М.: РАГС, 2003. С. 195.
В понятие «содержание (или оплата труда)» гражданских служащих входило несколько позиций: жалованье, квартирные деньги или квартира, предоставляемая государством. Содержание могло назначаться либо из государственного бюджета, либо из городских и земских сборов. Его размер зависел от должности и чина. За особые заслуги оно могло быть назначено особым приказом императора. Введение права на получение жалованья улучшило работу государственного аппарата, понизило процент взяток должностных лиц, подняло престиж гражданской службы. В первой половине XIX в. повышается статус гражданских почетных званий. Это были особого рода частные титулы или своеобразные награды. К ним относились почетные звания статс-секретаря его величества, члена Государственного совета, сенатора и почетного опекуна. Они не предусматривались Табелью о рангах и формально не относились к каким-либо ее классам, но вели свое происхождение от одноименных должностей. Получение почетных званий являлось наградой почетным титулом высокого ранга и предоставляло лицам, получившим эти звания, высокий статус и привилегии в различных сферах государственного управления. С целью повышения эффективности работы государственного аппарата, а также предотвращения злоупотребления служащими должностными полномочиями законодательными актами Российской империи предусматривались необходимые ограничения гражданских прав должностных лиц. Государственным служащим запрещалось приобретать лично (либо через членов семьи, крепостных, знакомых) движимое и недвижимое имущество, продажа которого входила в их должностные обязанности. Было запрещено входить в подряды и поставки лично, так же как и быть залогодателями при заключении договоров подряда и поставки по месту службы и входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками. Кроме того, чиновникам запрещалось быть поверенными в местах своей службы, а вне ее — с большими ограничениями <4>. ——————————— <4> Свод законов Российской империи. 1876. Т. 3. Кн. 1. Ст. 529.
Одно из ограничений касалось запрещения государственным служащим принимать подарки или денежные вознаграждения при исполнении или по поводу исполнения своих обязанностей. Имели место также особые ограничения для служащих в отдельных местностях и ведомствах — там, где существовало опасение злоупотребления служащими своим служебным положением ради личной выгоды. Третьего декабря 1884 г. Александр III утвердил решение Комитета министров «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах, компаниях, а равно в общественных и частных установлениях». Закон запрещал какое-либо участие в руководящих органах этих обществ чинам первых трех классов и соответствующим придворным чинам, а также лицам, занимавшим определенные должности: обер-прокурорам Сената и их товарищам, директорам департаментов и главных управлений, губернаторам, градоначальникам, прокурорам и ряду других лиц <5>. ——————————— <5> См.: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 101.
В 1905 г., в связи с революционными преобразованиями в стране, были ограничены некоторые политические права государственных служащих. Указ 1906 г. «О временных правилах, об обществах и союзах» разрешал чиновникам образовывать вне службы только благотворительные и культурные общества, которые не могли иметь политическую подоплеку. Таким образом, опыт совершенствования правового статуса государственного служащего в Российской империи показал, что его укрепление являлось важнейшим фактором высокой эффективности и авторитета государственной службы. Развитый институт правовых и социальных гарантий государственных служащих в дореволюционной России способствовал эффективной работе государственного аппарата. В то же время кастовость и эгоцентризм чиновничества, неповоротливость государственного механизма свидетельствовали о консервативности принимаемых решений в формировании правового статуса бюрократии.
