(Опарин Д. А.) («История государства и права», 2006, N 11)
ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I
Д. А. ОПАРИН
Опарин Д. А., соискатель Северо-Западной академии государственной службы России.
Появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: Приказ тайных дел, фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли сам царь и Сенат. Вместе с тем единое мнение о причинах возникновения прокуратуры в России отсутствует. Одни ученые считают, что прокуратура в России появилась в связи с реформированием фискальной системы надзора <1>. Крупнейший исследователь прокуратуры Н. В. Муравьев по этому поводу писал: «Недостаточность, а вместе с тем и крайняя непопулярность фискального надзора, естественно, приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством» <2>. Другие причиной возникновения прокуратуры в России называют необходимость надзора за новым государственным органом — Правительствующим Сенатом <3>. Иначе объясняет возникновение прокуратуры теоретик прокурорского надзора дореволюционной России А. Д. Градовский, который связывает этот процесс с борьбой двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единоначалия. Генерал-прокурор, по мнению А. Д. Градовского, должен был уравновесить и объединить преимущества того или другого типа управления, чтобы «правильность и независимость коллегиального устройства была бы соединена с быстротою и гибкостью единоличного состава, где лица входили бы, однако, лишь как дополнение коллегий, составляющих основной тип всего устройства» <4>. По мнению другого российского ученого, Г. А. Мурашина, институт прокуратуры стал необходимым, так как достаточно развилась система права; возникла необходимость усиления политического влияния центральной власти; защиты ее интересов от влияния феодальной раздробленности; обеспечение проведения в жизнь законов центральной власти <5>. Особое значение для принятия решения об учреждении должности генерал-прокурора, по высказыванию А. Ф. Смирнова, имела борьба за власть и одновременно против власти, так как сказывалось желание высшего чиновничества ограничить власть царя <6>. ——————————— <1> См.: Ефремова Н. Н. Судоустройство России в XVIII — первой половине XIX в. М., 1993. С. 49; Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Призванные отечеством. Российские прокуроры. 1722 — 1917 гг. М., 1997. С. 5; Орлова С. А. Сенат как высший надзорно-контрольный орган России // Правоведение. 2000. N 2. С. 228. <2> Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 266. <3> См.: Исаев И. А. История государства и права России. М., 1996. С. 98; Шашков В. Я. Краткая история государственности и государственной службы России (IX — XX века). Мурманск, 1999. С. 93; Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 76. <4> См.: Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 30. <5> См.: Мурашин Г. А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. Киев, 1972. С. 10 — 11. <6> Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 16 — 17.
В истории развития отечественной прокуратуры принято выделять следующие этапы: 1. С момента образования до Судебной реформы (1722 — 1864 гг.). 2. С момента осуществления Судебной реформы до образования РСФСР (1864 — 1917 гг.). 3. С момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922 — 1992 гг.). 4. С момента принятия указанного закона по настоящее время <7>. ——————————— <7> Григонис Э. П. Государственный механизм России: история и современность: Монография. СПб., 1999. С. 79.
Также этапы развития прокуратуры можно рассматривать исходя из характера государственной власти. 1. Российский (царский) этап — 1722 — 1917 гг. 2. Советский этап — 1922 — 1991 гг. 3. Современный (постсоветский) этап — 1991 г. — по настоящее время. Прокуратура в России была учреждена 12 января 1722 г. Петр I сам тщательно разработал документы. В именном Высочайшем Указе Правительствующему Сенату говорилось: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» <8>. 18 января были учреждены прокуроры и в надворных судах <9>. Несколько позже (11 мая 1722 г.) назначен Обер-прокурор Синода для надзора за его деятельностью. ——————————— <8> Законодательство Петра I. М., 1997. С. 131. <9> Там же. С. 133.
18 января 1722 г. состоялось назначение первого в истории России генерал-прокурора П. И. Ягужинского. Представляя его сенаторам, Петр I произнес: «Вот око мое, коим я буду все видеть» <10>. 27 апреля 1722 г. была утверждена инструкция, которая определяла компетенцию генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Этим указом, по сути, создавалась единая централизованная система государственных органов во главе с генерал-прокурором, подотчетным только царю. Далее учреждался обер-прокурор (помощник генерал-прокурора) в Сенате, обер-прокурор Синода, затем прокуроры коллегий и прокуроры надворных судов в губерниях. В обязанности генерал-прокурора входило прежде всего: надзор за Сенатом — «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял» <11>; надзор за реализацией указов царя; надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом царю; руководство деятельностью фискалов; руководство деятельностью сенатской канцелярии. ——————————— <10> Звягинцев А., Орлов Ю. Око государево // Человек и закон. 1997. N 1. С. 30. <11> Государственные учреждения России в XVIII веке. Законодательные материалы. Справочное пособие. М., 1962. С. 19.
Таким образом, возникший новый государственный институт — прокуратура — представлял собой стройную централизованную систему органов, которая отличалась от системы фискалитета. Генерал-прокурор становился практически вторым человеком в государстве и, по мнению русского историка В. О. Ключевского, «маховым колесом всего управления» <12>. ——————————— <12> Ключевский В. О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост., вступ. ст. и прим. В. А. Александрова. М., 1990. С. 225.
