(Куракин А. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 9)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ СОВЕТСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ <*>
А. В. КУРАКИН
——————————— <*> Статья выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».
Куракин Алексей Валентинович, кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Проблемы коррупции в системе государственной службы РФ имеют крайне актуальное значение. Однако следует оговориться, что рассматриваемая проблема в системе государственной службы не нова, она имела место и в советский период нашей истории. В этой связи есть смысл рассмотреть данный вопрос в историческом аспекте. Но перед этим отметим, что в Российской империи было около 600 тыс. чиновников и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета (по данным Росстата России по состоянию на 1 января 2006 г. в России насчитывалось 1462000 чиновников <1>). ——————————— <1> См.: Взятки в рублях и копейках // Российская газета. 2007. 24 января.
Приведенные цифровые показатели мало чем отличались от аналогичных показателей наиболее развитых зарубежных государств. По сведениям экспертов, в Германии, Франции, США корпус чиновников был еще больше. По количеству чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала зарубежным государствам <2>. ——————————— <2> См.: Яковлев П. С. Правовое регулирование государственной службы: сравнительный анализ современного российского и дореволюционного законодательства // Бюллетень Министерства юстиции России. 2005. N 12. С. 51.
Тем не менее корпус чиновников Российской империи был более коррумпирован, чем корпус чиновников зарубежных государств. Это обстоятельство явилось одной из причин октябрьского переворота 1917 г. Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Термин «коррупция» в официальных документах не использовался, он вошел в оборот лишь в середине 80-х годов XX в. Рассматриваемая категория в научной литературе не исследовалась. Власть использовала такие словосочетания, как «злоупотребление служебным положением», «должностные преступления» и т. п. Различные формы коррупции, которые проявляли себя в советском государственном аппарате, всячески скрывались. Подобное положение самым негативным образом отразилось на уровне законности и дисциплины, а также на уровне коррупции уже в системе российской государственной службы. Забегая вперед, необходимо сказать, что изучение научной литературы, в которой исследовался институт советской государственной службы, а также нормативных правовых актов после октябрьских событий 1917 г., позволяет сделать вывод о том, что взяточничество захлестнуло советский государственный аппарат. Правовая и организационная неразбериха в первые дни и годы советской власти способствовала росту коррупции. Поэтому не случайно, что советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета СНК от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве» <3>. ——————————— <3> См.: Собрание узаконений. 1918. N 35. Ст. 467.
Известно, что советская государственная служба началась с Декрета СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» <4>. ——————————— <4> См.: СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 31.
В соответствии с этим Декретом все существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины были упразднены. Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр., титулы — княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) были уничтожены, и установлено одно общее для всего населения России наименование — граждане Российской Республики. Как отметил А. И. Елистратов, старая петровская табель о рангах была наконец похоронена <5>. Декретом об уравнении военнослужащих в правах были упразднены все чины и звания в армии <6>, а Декретом о демократизации флота и все названия чинов флотов <7>. ——————————— <5> См.: Елистратов А. И. Административное право. М., 1929. С. 124. <6> См.: СУ РСФСР. 1917. N 9. Ст. 139. <7> См.: СУ РСФСР. 1918. N 15. Ст. 217.
Петровская табель о рангах, представляющая собой три взаимосвязанные иерархические системы должностей — гражданских, военных и придворных, просуществовавшая без малого два столетия, была отброшена прочь вихрем Октября <8>. ——————————— <8> См.: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 124.
Советская власть принимала разнообразные административно-правовые и организационные средства для снижения уровня коррупции. Так, 31 декабря 1917 г. для противодействия саботажу чиновников в государственных органах коллегия НКВД РСФСР приняла решение, согласно которому все чиновники, оставшиеся на службе, считались уволенными и лишены пенсий, а их фамилии было решено опубликовать для всеобщего ознакомления. Как отмечает П. С. Яковлев, «после Октябрьской революции 1917 г. было отменено дореволюционное законодательство о государственной службе, но при этом не было выработано полноценной законодательной базы государственной службы» <9>. ——————————— <9> См.: Яковлев П. С. Указ. соч. С. 49.
Однако, как показала практика, без старого корпуса чиновников советская власть обойтись все же не смогла, и уже в 1920 г. циркуляром Главного управления милиции был разрешен прием на службу в милицию бывших чиновников полиции. Однако следует сказать, что такое назначение производилось с ведома местных советов. С первых дней своего существования советское государство начало проводить организационные мероприятия по реорганизации государственного аппарата. Все гражданские чины были уничтожены, а существующие законы отменены. Декретом СНК РСФСР от 31 октября 1918 г. все государственные служащие были приравнены ко всем другим трудящимся в отношении социального обеспечения <10>. ——————————— <10> См.: СУ РСФСР. 1918. N 89. Ст. 906.
Как отмечают Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин, советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу государственной службы. Слова «чиновник» и «бюрократ», перейдя в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте <11>. ——————————— <11> См.: Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVIII — XX веков. М., 1999. С. 156.
Отрицая все старое и самое лучшее, Ленин сформулировал принципы, на которых должна строиться советская государственная служба: — государственные служащие — слуги общества, исполнители государственных поручений; — государственные служащие подконтрольны и подотчетны Советам; — всякое должностное лицо сменяемо в любое время; — государственный служащий при советской власти превращается из привилегированного слоя, каким было чиновничество в старой России и каким оно является в буржуазных государствах, «…в рабочих особого рода, оплачиваемых не выше обычной платы хорошего рабочего» <12>. ——————————— <12> См.: Ленин. Соч. Т. 24. С. 20.
Необходимо сказать, что Ленин крайне отрицательно относился к институту профессиональной государственной службы, который был сформирован в зарубежных государствах. В частности, он отмечал, что «армия чиновников в буржуазном государстве окружена атмосферой буржуазных отношений. Дышит только ею, она застыла, заскорузла, окоченела, она не в силах вырваться из этой атмосферы, она не может мыслить, чувствовать иначе как по-старому. Эта армия связана отношениями чинопочитания известных привилегий государственной службы, а верхние ряды этой армии посредством акций и банков закрепощены полностью финансовым капиталом, в известной степени сами представляют агентов влияния, проводников интересов и влияния <13>». ——————————— <13> См.: Ленин. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 202.
Ленин впоследствии отмечал, что построенная на названных выше принципах государственная служба в первоначальный период развития государства давала определенный результат. Однако впоследствии институт государственной службы перестал отвечать потребностям развития государства и общества, что привело в конечном итоге к гибели государства (1991 г.). Анализируя этапы развития учения об институте государственной службы, необходимо отметить, что несмотря на отсутствие специального законодательства теоретически данный институт исследовался довольно продуктивно. Следует согласиться с тем, что трагические события октября 1917 г. отбросили формирование публично-правового института государственной службы на много десятилетий назад. Однако объективная потребность в административно-правовом регулировании государственно-служебных отношений вызвала принятие Постановления СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях» <14>, а также Декрета СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» <15> и др. ——————————— <14> См.: Собрание узаконений РСФСР. 1918. N 56. Ст. 615. <15> См.: Собрание узаконений РСФСР. 1923. N 1. Ст. 8.
Эти акты регламентировали государственно-служебные отношения с публично-правовой точки зрения. Развитие советской нормативной правовой базы о государственной службе способствовало развитию учения о государственной службе, а также административно-правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы. Предписания названных и ряда иных нормативных правовых актов в какой-то степени способствовали предупреждению и пресечению коррупции в советском государственном аппарате. За ряд дисциплинарных проступков коррупционной направленности предусматривались суровые меры уголовной ответственности вплоть до применения высшей меры. Серьезные меры уголовной ответственности за нарушение административно-правовых запретов способствовали предупреждению и пресечению коррупции в системе советской государственной службы. Следует отметить, что в первых научных статьях, посвященных институту советской государственной службы, данный институт определялся далеко не однозначно. В частности С. С. Студеникин писал о том, что государственная служба — это выполнение от имени государства его поручений — имеет целью достижение определенного результата, намеченного государством <16>. ——————————— <16> См.: Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 3.
А. Е. Пашерстник, критикуя теоретическую концепцию С. С. Студеникина, определил государственную службу как особый вид социалистического трудового отношения, в связи с чем государственная служба должна определяться как трудовая деятельность в качестве сотрудника государственного учреждения или предприятия в области управления, организации и в других областях умственного труда, включая и соответствующие специальные функции <17>. ——————————— <17> См.: Пашерстник А. Е. К вопросу о советской государственной службе // Вопросы советского административного права. Л.; М., 1949. С. 97.
Как видно, А. Е. Пашерстник определял государственную службу как составную часть трудовых отношений, где используется умственный труд. Данная концепция, как показала практика ее реализации, не предполагала разработку и реализацию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы. Анализируя нормативные правовые акты, регламентирующие государственно-служебные отношения, необходимо отметить, что эти акты были изданы в ходе борьбы со взяточничеством. В связи с этим они содержали в себе важные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, в частности, они определяли дозволения, а также административные запреты в системе советской государственной службы. Исследуя содержание административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы, необходимо сказать о качественном составе советских чиновников, сославшись на ряд работ. Так, размышляя о советской России 20-х годов XX в., английский философ Б. Рассел в своей книге подразделил правящий слой коммунистической партии на три группы. «Это, во-первых, старая гвардия революционеров, испытанных годами преследований. Эти люди занимают большую часть высоких постов. Они безжалостны, преследуя коррупцию или пьянство, они создали систему, при которой соблазн мелкой коррупции огромен, и их собственная материалистическая теория должна быть безудержной» <18>. ——————————— <18> См.: Рассел Б. Практика и теория большевизма. М., 1991. С. 45.
Уровень законности и дисциплины в советской государственной службе ставил перед властью вопрос о необходимости разработки административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции. В этой связи неслучайно, что в 20 — 30-е годы XX в. большое внимание уделялось укреплению дисциплины в государственном аппарате. Для этого было принято Постановление ВЦИК РСФСР от 7 июля 1923 г. «Положение о дисциплинарных судах» <19>, несколько позже было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» <20>. ——————————— <19> См.: Собрание узаконений РСФСР. 1923. N 54. Ст. 531. <20> См.: Собрание узаконений РСФСР. 1932. N 32. Ст. 152.
Как следовало из положения о дисциплинарных судах, их целью была борьба со служебными упущениями, проступками и неправильными действиями должностных лиц советского государственного аппарата. Своими декретами советская власть разрушила институт государственной службы, который формировался достаточно длительное время. По вполне понятным причинам Советское государство не признавало законодательство Российской империи о государственной службе, поскольку оно было непригодно по идеологическим и организационным причинам. К. С. Бельский писал о том, что одна из идей, с которой большевики брали власть, была идея государства-коммуны — без полиции, без постоянной армии, без чиновничества, взамен которого все трудящиеся должны были принимать участие в осуществлении государственного управления. Как следствие этого, старый государственный аппарат был разрушен, а новый создавался на основе Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. При советском строе возникла скороспелая управленческая элита, не имевшая исторической почвы под ногами и не отвечавшая требованиям <21>. ——————————— <21> См.: Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 69.
Практика оказалась гораздо сложнее теоретических представлений об институте государственной службы и коррупции в ее системе. Уже в 1917 г. для обеспечения революционного порядка создается Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с саботажем и должностными преступлениями. Как уже отмечалось, Советское государство с момента своего образования и становления начало реализовывать мероприятия по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы. Кроме того, советская власть начала формировать механизмы неприятия коррупции в системе государственной службы. Как отмечал И. Нирос, «…развращенный старыми условиями жизни обыватель, продолжающий и теперь «совать» иногда взятку и получающий за это денежное возмездие наравне с берущим, опомнился и хорошо осознал, что этими способами дальше скамьи подсудимых и тюремной решетки он не уйдет» <22>. ——————————— <22> См.: Нирос И. История взятки. (Страничка русской государственности) // Еженедельник чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией и спекуляцией (Еженедельник ВЧК). 1918. N 4. С. 8.
Об этом могут свидетельствовать предписания, которые были закреплены в Декрете Совета Народных Комиссаров от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве» <23>. Так, в названном Декрете были закреплены положения относительно равной уголовной ответственности всех участников коррупционных отношений. Так, равному наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР, виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все имеющие отношения к подкупу служащих. Распространенность взяточничества в новой бюрократической среде определила необходимость принятия Декрета СНК «О взяточничестве» <24>. ——————————— <23> См.: Собрание узаконений. 1918. N 35. Ст. 467. <24> Как отмечается в научной литературе, причина появления Декрета СНК от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве» состоит в том, что в первые месяцы новой власти не существовало правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность за взяточничество. Однако к началу 1918 г. случаи взяточничества участились. Так, в марте 1918 г. был арестован спекулянт золотыми слитками Беридзе. Его супруге удалось установить связь со следователями Следственной комиссии, те потребовали за освобождение Беридзе 250 тыс. рублей. Часть суммы они получили, но вскоре все были арестованы по обвинению во взяточничестве и шантаже. Московский революционный трибунал приговорил их к шести месяцам тюремного заключения. Специалисты отмечают, что В. И. Ленин считал взяточничество одним из опаснейших пережитков и требовал для борьбы с ним самых суровых, подчас «варварских», по его выражению, мер борьбы, так как сама борьба ведется против варварства. Узнав о столь мягком приговоре, он отправил записку в ЦК, в которой обвинил судей в том, что вместо расстрела взяточников те вынесли «такие издевательски слабые и мягкие приговоры», и потребовал исключить их из партии и самих привлечь к суду. Вскоре в Наркомате юстиции и был подготовлен Декрет «О взяточничестве» // Чистые руки. 1999. N 3. С. 63 — 64.
В. И. Ленин писал: «Если есть такое явление, как взятка, если это возможно, то нет речи о политике. Тут еще нет даже подступа к политике, тут нельзя делать политики, потому что все меры останутся висеть в воздухе и не приведут ровно ни к каким результатам. Хуже будет от закона, если практически он будет применяться в условиях допустимости и распространенности взятки» <25>. ——————————— <25> См.: Ленин В. И. Соч. Т. 33. Стр. 55.
Изучение юридической литературы позволило установить, что В. И. Ленин лично редактировал и вносил существенные поправки в первый законодательный акт Советского государства, направленный на борьбу с коррупцией в государственном аппарате. Характеризуя Декрет СНК от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве», необходимо обратить внимание на то, что данный документ имел обратную силу; кроме этого, в качестве обстоятельств, усиливающих меру наказания взяткополучателя, декрет устанавливал: — особые полномочия служащего; — нарушение служащим своих обязанностей; — вымогательство взятки и др. <26>. ——————————— <26> См.: Волженкин Б. В. Взяточничество в истории советского уголовного законодательства (1918 — 1927 гг.) // Правоведение. 1993. N 2. С. 67.
Однако, как показала практика, применение только уголовно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы оказывалось недостаточно действенным. Росту коррупции в системе государственной службы способствовало низкое денежное содержание государственных служащих, а также порядок отбора на государственную службу. 1 сентября 1922 г. было подписано Постановление Совета труда и обороны, предусматривавшее широкий круг мер борьбы со взяточничеством. 2 сентября 1922 г. при Совете труда и обороны была образована Комиссия по борьбе со взяточничеством. 15 сентября 1922 г. было утверждено Положение «О ведомственных комиссиях по борьбе со взяточничеством» <27>. ——————————— <27> См.: Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 80.
Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем циркуляре от 9 октября 1922 г. распространил понятие взяточничества на такие случаи, как: — участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; — использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу, оптации и др.; — получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подопечных учреждений или их контрагентов особого вознаграждения за консультацию, составление смет, проектов, планов или исполнение других работ или заданий; — использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение <28>. ——————————— <28> См.: Малыгин А. Я. Борьба с коррупцией в начале 20-х годов // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. С. 174.
Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что речь шла о противодействии явлению, которое было значительно шире, нежели взяточничество. Речь шла именно о предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы <29>. ——————————— <29> См.: Малыгин А. Я. Указ. соч. С. 174.
Как уже указывалось, в советской юридической литературе, а также официальных документах термин «коррупция» не использовался. В советской юридической литературе термин «коррупция» появляется в лишь в 1937 г. В это время публикуется сборник научных трудов «Проблемы уголовной политики». В данном сборнике имелась статья «Коррупция в фашистской Германии» <30>. В данной статье исследовались проблемы коррупции в государственном и военном аппарате фашистской Германии. В дальнейшем термин применяется исключительно к реалиям «капиталистического мира». ——————————— <30> См.: Коррупция в фашистской Германии // Проблемы уголовной политики. Кн. 3. М., 1937. С. 142.
Советская власть в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной власти проводила ряд кампаний. Как отмечается в научной литературе, каких-либо реальных результатов комиссии по борьбе со взяточничеством не дали <31>. ——————————— <31> См.: Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 79.
Для 20-х годов XX в. было характерно несовершенство законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. В советском законодательстве преимущественно были закреплены уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией, которые, как показывала практика, не могли эффективно предупредить и пресечь распространение коррупции в системе государственной службы <32>. ——————————— <32> См.: Астанин В. В. Указ. соч. С. 80.
В этой связи неслучайно, что в 20-е годы XX в. разработке административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы стало уделяться больше внимания. Как отмечает М. В. Дульнев, меры, направленные на предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений, носили комплексный характер <33>. ——————————— <33> См.: Дульнев М. В. Коррупция и борьба с ней в Советском государстве в 1917 — 1991 гг. (историко-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 18.
Как отмечает В. В. Астанин, в целях упорядочения государственно-служебных отношений в системе советской государственной службы в 1923 г. был разработан проект положения «О государственной гражданской службе» <34>. В данном положении предусматривался целый ряд административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы. ——————————— <34> См.: Астанин В. В. Указ. соч. С. 70.
Важным в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы явилось закрепление обязанности для государственного служащего, согласно которой государственный служащий, в случае получения от начальника явно незаконного приказа (распоряжения), исполнение которого наказывается мерами уголовной ответственности, не вправе исполнить его и немедленно сообщить об этом вышестоящему руководителю, от которого последовало незаконное распоряжение. Кроме этого, предусматривались средства, которые ограничивали гражданскую правоспособность государственного служащего. В частности, государственным служащим запрещалось: — участвовать лично или через доверенных лиц в торгах по продаже имущества учреждениям, в которых они состоят на службе или связаны с ними в контрольном или административном отношении; — приобретать от указанных учреждений имущество, а также входить с ними в подрядные или другие имущественные сделки лично либо через доверенных лиц; — заниматься подрядами и поставками, участвовать в договорах промышленной аренды и в какой бы то ни было форме вступать с государственными учреждениями и предприятиями в отношения коммерческого свойства, а равно быть поверенным по делам частных лиц или других учреждений, кроме тех, в которых они состоят на службе; — служить и принимать в какой бы то ни было форме участие в работе частных промышленных, торговых предприятий и организаций; — состоять пайщиками или членами частных промышленных и торговых обществ, акционерных компаний и т. п. <35>. ——————————— <35> См.: Астанин В. В. Указ. соч. С. 72.
За нарушение государственным служащим названных административных запретов могла применяться дисциплинарная, гражданская и уголовная ответственность. Временные правила от 21 декабря 1922 г. «О службе в государственных учреждениях и предприятиях» <36> были самым непосредственным образом взаимосвязаны со ст. 114 УК РСФСР (1922 г.). Отношения, связанные с совмещением государственной службы с занятиями, преследующими коммерческие цели, а также должностей в государственном учреждении или предприятии, если они находятся в контрольной или административно-хозяйственной зависимости, регулировались особым образом. Административно-правовое регулирование общественных отношений, связанных с совмещением, определяло, что совмещения должностей в другом государственном учреждении или предприятии не допускалось, если эти учреждение, предприятие находятся: ——————————— <36> См.: Собрание узаконений. 1923. N 1. Ст. 8.
— в контрольной зависимости; — в административно-хозяйственной зависимости <37>. ——————————— <37> См.: Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 82.
Следует отметить, что Временные правила «О службе в государственных учреждениях и предприятиях» устанавливали, что нарушение административных запретов, обусловленных режимом государственной службы, влекло за собой ответственность как сотрудников государственных учреждений и предприятий, так и принявших их на службу или не уволивших их со службы руководителей. За названные нарушения была установлена уголовная ответственность как за получение или дачу взятки <38>. ——————————— <38> См.: Волженкин Б. В. Некоторые вопросы уголовно-правовой реализации Указа Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. М., 1993. С. 98; Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 82; Малыгин А. Я. Борьба с коррупцией в начале 20-х годов // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. С. 174.
М. В. Дульнев отмечает, что на рубеже 20-х годов XX в. основными средствами борьбы с коррупционными правонарушениями были: — сотрудничество граждан с правоохранительными органами в выявлении фактов коррупции должностных лиц; — неотвратимость уголовной ответственности виновных в коррупционных правонарушениях лиц; — установление равного наказания для всех субъектов коррупционного правонарушения; — опубликование информации о фактах коррупции; — учреждение специального органа по борьбе с коррупцией — Центральной комиссии по борьбе со взяточничеством <39>. ——————————— <39> См.: Дульнев М. В. Коррупция и борьба с ней в Советском государстве в 1917 — 1991 гг. (историко-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 18.
Делая промежуточный вывод, сошлемся на Б. В. Волженкина, который заметил, что «первое послереволюционное десятилетие было весьма насыщенным с точки зрения формирования и совершенствования законодательства и научного осмысления практики борьбы со взяточничеством. Выработанные законодателем того времени решения и научные дискуссии не утратили ценности и заслуживают самого пристального внимания» <40>. ——————————— <40> См.: Волженкин Б. В. Взяточничество в истории советского уголовного законодательства (1918 — 1927 гг.) // Правоведение. 1993. N 2. С. 67.
Как отмечает В. В. Астанин, в период развития индустриально-производственной сферы коррупционные отношения все более возникали между государственными служащими. Поэтому правовое регулирование и ограничение форм экономическо-хозяйственной практики между государственными производственными предприятиями и организациями составляло основное содержание предупредительной деятельности в борьбе со скрытыми формами коррупции на протяжении 30-х годов XX в. <41>. ——————————— <41> См.: Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 67.
В 40 — 50-е годы XX в. говорить о массовых формах проявления коррупции в государственном аппарате в силу известных причин не приходится. О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 50-х годов, а в начале 60-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество» <42>, в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого. Кроме того, указывалось на то, что у государства имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества. Неслучайно было выступление Н. С. Хрущева на ноябрьском Пленуме ЦК КПСС (1962 г.), на котором он отметил, что «мы должны создать такую общественную атмосферу, при которой жуликам, ворам и взяточникам невозможно было бы совершать свои преступные махинации» <43>. ——————————— <42> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. N 8. Ст. 85. <43> См.: Хрущев Н. С. Развитие экономики СССР и партийное руководство народным хозяйством: Доклад на Пленуме ЦК КПСС 19 ноября 1962 г. М., 1962. С. 100.
Однако, как мы знаем, искоренить данное явление в советский период так и не удалось. Исследование показывает, что современное состояние коррупции в системе государственной службы в определенной степени обусловлено правовыми и организационными проблемами советской государственной службы. В завершение необходимо отметить, что изучение советской юридической литературы по проблеме государственной службы (С. С. Студеникин, А. Е. Пашерстник, Л. А. Сергиенко, Н. И. Фаянс, И. Н. Пахомов, Г. И. Петров, В. М. Манохин) <44> показывает, что проблема коррупции в системе государственной службы не исследовалась. Это вовсе не означает, что такого явления в системе советской государственной службы не существовало. Как отмечает К. С. Бельский, который достаточно фундаментально оценил административное законодательство и науку административного права в XX в., советская власть вплоть до середины 40-х годов XX в. достаточно сдержанно относилась к институту государственной службы. Понятия «государственная служба», «чиновничество» «карьера» воспринимались как одиозные вплоть до начала 90-х годов XX в. <45>. ——————————— <44> См.: Поборчая Н. П. Советская государственная служба: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1952; Почиталин М. С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955; Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955; Пахомов И. Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1964; Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966; и др. <45> См.: Бельский К. С. Административное право и административно-правовая наука в России в XX в. // Административное право: Лекционный курс / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2006. С. 44.
Л. А. Сергиенко, оценивая законодательство о государственной службе в середине 80-х годов XX в., отмечал, что «законодательство о государственной службе было некомплектно и не систематизировано, что затрудняло его применение. Некоторые акты о советской государственной службе были устаревшими и не отражали новых условий. Но основной недостаток правового обеспечения государственно-служебных отношений — неопределенность ряда важнейших вопросов организации и функционирования государственной службы, а также недостаточно полный учет в ряде случаев специфики труда государственных служащих <46>. ——————————— <46> См.: Сергиенко Л. А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984. N 5. С. 27.
Невнимательное отношение к государственной службе в советский период нашей истории является, как нам представляется, одной из причин бурного роста коррупции в системе государственной службы в начале 90-х годов XX в. Несмотря на то что в советский период проблема коррупции в системе государственной службы не исследовалась, тем не менее проблема дисциплины и законности в государственном управлении была актуальной. Об этом могут свидетельствовать работы В. А. Воробьева, Б. И. Жерлицына, Ц. А. Ямпольской <47> и др. ——————————— <47> См.: Жерлицын Б. И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1969; Воробьев В. А. Дисциплинарная ответственность советских государственных служащих: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1954; Ямпольская Ц. А., Шорина Е. В. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины. М., 1955.
Как отмечают авторы учебного пособия «Коррупционная преступность и борьба с ней» <48>, в 60-е, 70-е и 80-е годы, а также в начале 90-х годов XX в. коррупционная преступность развивалась с определенными периодами подъема и спада. В научной литературе отмечалось, что общество не имело сколько-нибудь целенаправленной программы по борьбе с этим социальным злом. Например, взяточничество в 80-е годы развивалось следующим образом: 1980 г. — было зарегистрировано 3268 фактов взяточничества, в 1981-м — 3753; 1982-м — 4244; 1983-м — 4703; 1984-м — 5334; 1985-м — 5909; 1986-м — 6562; 1987-м — 4155; 1988-м — 2462; 1989-м — 2195; 1990-м — 2691; 1991-м — 2534 <49>. ——————————— <48> См.: Эминов В. Е., Максимов С. В., Мацкевич И. М. Коррупционная преступность и борьба с ней. М., 2001. С. 11. <49> См.: Эминов В. Е., Максимов С. В., Мацкевич И. М. Указ. соч. С. 11.
Развитие рыночной экономики в конце 80-х годов XX в., появление разнообразных форм собственности, появление хозяйствующих субъектов различных организационных форм, при сохранении в руках государства основных инструментов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, объективно вызвало втягивание государственных служащих в хозяйственную деятельность, а также их подкуп. Высокая инфляция, политическая и социальная нестабильность, снижение уровня жизни значительной части населения, низкий уровень правовой культуры предпринимательской деятельности в начале 90-х годов XX в. способствовали росту коррупции в системе формировавшейся государственной службы. Наиболее четко это проявлялось во взаимоотношениях государственных служащих и хозяйствующих субъектов. Все вышеизложенное подтверждает положение о том, что уровень коррупции в системе государственной службы РФ обусловлен неопределенностью административно-правового регулирования советской государственной службы. Как отмечал Л. А. Сергиенко, «совершенствование государственной службы во многом зависит от того, как регулируется правом сфера служебных интересов государственных служащих» <50>. ——————————— <50> См.: Сергиенко Л. А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984. N 5. С. 27.
Отношения, связанные с регулированием частных и публичных интересов государственных служащих, в советском законодательстве были практически не урегулированы. Подобная ситуация в начале 90-х годов XX в. вызвала массовые служебные злоупотребления, которые в зарубежном законодательстве получили название «конфликт интересов». Названные и иные административно-правовые и организационные проблемы, имевшие место в системе советской государственной службы, в полной мере проявили себя в системе государственной службы РФ <51>. ——————————— <51> См.: Сергиенко Л. А. Указ. соч. С. 28.
В заключение необходимо сказать, что проблема коррупции в системе советской государственной службы не была такой актуальной проблемой, как в современный период. В советский период борьба велась с отдельными формами проявления коррупции в системе государственной службы. Тем не менее предпосылки для роста коррупции в системе российской государственной службы были заложены именно в советский период. Государственная служба, которая сформировалась в начале 90-х годов XX в., не была полностью готова к социально-экономическим преобразованиям и, как следствие этого, была подвержена коррупции. Официальное отрицание явления коррупции в системе государственной службы способствовало тому, что в советский период нашей истории так и не был сформирован комплекс административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы. Подобное положение в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений самым негативным образом отразилось на проводимых социально-экономических преобразованиях, а также отрицательно сказалось на становлении и развитии российского института государственной службы и механизме формирования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
