(Куракин А. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 11)
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
А. В. КУРАКИН
Куракин Алексей Валентинович, кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации, доцент Московского университета МВД России, соискатель Российской таможенной академии.
Ключевые слова: коррупция, правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, государство, государственный служащий, административно-правовой механизм предупреждения и пресечения коррупции, публичное управление, социальный аспект коррупции в системе государственной службы, реформа государственной службы.
***
Статья посвящена исследованию социального аспекта коррупции в системе государственной службы. Коррупция — явление социальное, поэтому исследование социального аспекта коррупции в системе государственной службы — объективная реальность. Без определения социального аспекта коррупции достаточно сложно разработать современные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Социологические исследования наглядно показывают, что значительное количество граждан позитивно относится к тем или иным формам коррупции в системе государственной службы. Данный аспект необходимо учитывать при разработке административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы <*>. ——————————— <*> Статья выполнена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
***
Как отметил в свое время В. Путин, открывая первое заседание Совета при Президенте России по борьбе с коррупцией (12 января 2004 г.), «у нас в России под коррупцией в основном понимается взяточничество. Между тем как социальное явление коррупция — гораздо более сложное образование, а ее последствия крайне негативно сказываются на самых разных сферах государственной и общественной жизни: от экономики до морали» <1>. ——————————— <1> См.: Президент России В. Путин объявляет войну коррупции // Российская юстиция. 2004. N 1. С. 2.
В этой связи анализ проблемы, обозначенной в названии работы, позволяет констатировать, что проблема предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы находится в центре внимания ученых-правоведов и специалистов-практиков не случайно. Приходится констатировать, что коррупция в системе государственной службы приобрела общественно опасный характер. Коррупция в системе государственной службы оказывает негативное воздействие на социально-экономическое развитие, препятствует реализации национальных проектов, способствует снижению доверия граждан к государственной власти. Следует также отметить, что коррупция в системе государственной службы разрушает систему власти и управления, порождает негативное отношение к государственной службе и государственным служащим, препятствует поступательному развитию рыночной экономики <2>. ——————————— <2> См.: Мальцев Г. В., Станкевич З. А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. С. 77; Симония Н. А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль — XXI в. 2001. N 7 — 8. С. 4.
Проведенные к настоящему времени исследования показывают, что население нашей страны в целом не испытывает доверия к государственным органам и склонно считать государственных служащих в высокой степени коррумпированными <3>. ——————————— <3> См.: Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. N 3. С. 5.
Вследствие названных обстоятельств снижается авторитет государства, престиж государственной службы в глазах населения нашей страны и на международной арене. Помимо этого, коррупция затрудняет проведение социально-экономических реформ. Все эти и ряд других негативных факторов, вызванных коррупцией в системе государственной службы, подрывают нормальное функционирование государственной службы <4>. ——————————— <4> См.: Мальцев Г. В., Станкевич З. А. Указ. соч. С. 78.
Генеральный прокурор Российской Федерации в своем указании от 12 августа 1996 г. N 49/7 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе» констатирует, что коррупция получила широкое распространение в стране, тесно переплелась с организованной преступностью, что свидетельствует об активном проникновении криминальных структур в различные эшелоны исполнительной власти и государственные органы. Многие предприниматели наталкиваются на искусственные препятствия в решении производственных вопросов на всех уровнях власти, для преодоления которых они прибегают к подкупу. Наиболее часто используется подкуп при получении кредитов, субсидий, помещений в аренду, лицензировании, регистрационных мероприятиях. Серьезную опасность представляют сращивание государственных и коммерческих структур, факты корыстных злоупотреблений в правоохранительных и контролирующих органах власти и управления. Укоренилась незаконная практика вхождения руководящих работников органов власти в число учредителей коммерческих структур. Коррупция должностных лиц создает предпосылки для хищнического растаскивания национального достояния, контрабанды, незаконного вывоза за границу стратегического сырья и невосполнимых природных ресурсов, уклонения от уплаты налогов, различного рода финансовых махинаций <5>. ——————————— <5> См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. С. 12.
По словам Генерального прокурора России, почти повсеместно чиновники занимаются коммерческой деятельностью, участвуют в управлении разного рода структурами, извлекают другие выгоды из своего положения. Проверка выявила более 22 тыс. таких нарушений только за первое полугодие 2004 г. <6>. По данным генпрокурора, ежегодный ущерб от коррупции составляет 15 млрд. долл. <7>. ——————————— <6> См.: Взятка пахнет гексогеном // Российская газета. 2004. 16 сентября. <7> См.: Коммерсантъ-Власть. 2004. 20 августа.
Согласно данным Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации в первом полугодии 2008 г. было возбуждено более 700 уголовных дел коррупционной направленности в отношении должностных лиц с особым правовым статусом <8>. ——————————— <8> См.: Коррупция по списку // Российская газета. 2008. 8 августа.
Названные обстоятельства позволяют говорить об особой социальной опасности коррупции в системе государственной службы. Как отмечается в научной литературе, особую опасность и особый подрыв авторитета государственной власти преступление представляет лишь тогда, когда осуществляется посредством осуществления функций власти. «Только тот, кто действует как орган власти, может своими действиями ронять достоинство власти и подрывать ее авторитет. Лицо, наделенное полномочиями власти, получает более легкую возможность, пользуясь ими, совершать такие правонарушения, которые не могут быть совершены частными лицами, как, например, лихоимство, неправосудие и др.», — писал в начале XX в. отечественный государствовед Н. М. Коркунов <9>. ——————————— <9> См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. Часть особенная. СПб., 1909. С. 699; Мишин Г. К. О проблемах борьбы с коррупцией средствами административного и уголовного права // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. С. 209 — 210; Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в Российской Федерации // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 102; Куракин А. В. Проблемы административно-правовой борьбы с коррупцией // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 385.
Анализируя данное высказывание, необходимо отметить, что речь идет именно о явлении коррупции, несмотря на то что сам термин в современном его понимании в тот период не употреблялся. Необходимо сказать, что официально термин «коррупция» появился у нас только в начале 90-х годов XX в. в проекте закона «О борьбе с коррупцией». В этот же период началось активное исследование и изучение явления коррупции. В настоящее время о коррупции много говорят. Так, за истекшее время (1992 — 2008 гг.) осуществлен ряд научных исследований, посвященных проблеме предупреждения и пресечения коррупции, в частности, опубликован ряд монографий и достаточно содержательных учебных пособий <10>, десятки статей ведущих отечественных криминологов и специалистов в области административного права и государственного управления <11>, проведен ряд научно-практических конференций <12>, защищены кандидатские и докторские диссертации <13>. ——————————— <10> См.: Богданов И. Я., Калинин А. П. Коррупция в России. Социально-экономические и правовые аспекты. М., 2001; Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000; Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы Российской Федерации (административно-правовой аспект). М., 2002; Яни П. С., Григорьев В. А., Трунцевский Ю. В., Юлин Б. А., Дорошин В. В. Коррупция в налоговой сфере. М., 2002; Антикоррупционная политика. М., 2004; Костенников М. В., Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. М., 2004; и др. <11> См.: Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. N 8; Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 3; Волженкин Б. В. Коррупция и уголовный закон // Правоведение. 1991. N 6. С. 63; Кузнецова Н. Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. С. 21; Колодкин Л. М. Предупреждение коррупции в государственном управлении // Чистые руки. 2002. N 5. С. 18. <12> См.: Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией: Материалы научно-практической конференции. М., 1993; Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности // Государство и право. 2002. N 1. С. 103; Предупреждение коррупции в полиции (милиции) // Материалы международного научно-практического семинара. М.: Московская академия МВД России, 2002; и др. <13> См.: Кузнецов А. Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000; Селихов Н. В. Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Голованова Е. И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI — XIX вв. (историко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002; Александров С. Г. Правовой механизм борьбы полиции с коррупцией (сравнительно-правовое исследование на примере Российской Федерации и ведущих зарубежных государств): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005; Хамазина О. И. Правовые средства против воздействия коррупции: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008; и др.
Социологическим обществом им. М. М. Ковалевского выпущена аннотированная библиография российских изданий «Коррупция и взяточничество» (1869 — 2002 гг.) <14>. Московский центр Карнеги издал серию интересных работ, посвященных борьбе с коррупцией с помощью административно-правовых и финансово-правовых средств <15>. Фонд ИНДЕМ опубликовал учебное пособие «Антикоррупционная политика» <16>. ——————————— <14> См.: Коррупция и взяточничество. Аннотированная библиография российских изданий (1869 — 2002 гг.). СПб., 2004; Антикоррупционная политика: Справочник / Под ред. А. В. Малько. М., 2006. <15> См.: Васильев Д. В., Дробышев П. Ю., Конов А. А. Объективные факторы коррупции, складывающиеся при осуществлении регулятивных и контрольно-надзорных полномочий Центральным банком Российской Федерации. М., 2002; Васильев Д. В., Дробышев П. Ю., Конов А. А. Объективные факторы коррупции при осуществлении процедур финансового оздоровления предприятий. М., 2002; Васильев Д. В., Дробышев П. Ю., Конов А. А. Административная этика как средство противодействия коррупции. М., 2003. <16> См.: Антикоррупционная политика / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004.
Как видно из названного перечня, к настоящему времени проделана достаточно большая работа в исследовании феномена коррупции в системе государственной службы. Более того, тема коррупции достаточно активно и эффективно используется в политической борьбе. Как в нашей стране, так и за рубежом большое количество политических и общественных деятелей приобрели рейтинги и общественное влияние на поле противодействия коррупции. Однако от всеобщего обсуждения проблемы коррупции мало что сделано для становления и развития административно-правового механизма предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Коррупция возникла в глубокой древности и именно с древних времен является одним из наиболее устойчивых видов отклоняющегося поведения. Она возникает в тех сферах государственного управления, где интересы частных лиц, групп пересекаются с властными функциями государственного аппарата и представляющих его должностных лиц <17>. ——————————— <17> См.: Шабалин В. А. Бизнес и государственная коррупция // Экономическая преступность. М., 1994. С. 27.
Названные и ряд иных обстоятельств позволяют считать проблему предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы одной из актуальных для современной России. Один из аспектов, который позволяет говорить о том, что проблема коррупции имеет большое социальное значение, — это престиж Российской Федерации на международной арене. Анализ программных документов позволяет констатировать, что за последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в Российской Федерации <18>, а также положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции. Данный вопрос нашел свое самое непосредственное отражение в Указе Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г., которым утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации <19>. ——————————— <18> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля; Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2005. 26 апреля. <19> См.: Российская газета. 1997. 26 декабря.
В этом документе, в частности, отмечалось: «…угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции». На проблему коррумпированности государственного аппарата было обращено внимание в Посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ: «Нынешняя организация работы государственного аппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция — это не результат отсутствия репрессий, а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер — тем больше взяток и чиновников, их берущих» (2002 г.) <20>. ——————————— <20> См.: Послание Президента В. В. Путина Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля.
«Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И поэтому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению… Коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей» <21> (2005 г.). ——————————— <21> См.: Российская газета. 2005. 26 апреля.
В свое время в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 — 2005)» <22> отмечалось, что утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах. В связи с чем одной из задач реформирования государственной службы РФ является внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих. Следует сказать, что вышеприведенная задача реформирования государственной службы и системы исполнительной власти не является принципиально новой для нашего общества. Данная задача была актуальной еще в начале 90-х годов XX в. Необходимо отметить, что проблемы реформирования государственной службы должны быть самым непосредственным образом увязаны с проблемами предупреждения и пресечения коррупции в ее системе. ——————————— <22> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.
Как отмечается в научной литературе, нынешнее состояние этого аппарата в большей своей части неудовлетворительно. В частности, Ю. А. Тихомирова пишет о том, что после десятков перестроек аппарат не стал лучше и меньше, он сложный и путанный <23>. ——————————— <23> См.: Тихомиров Ю. А. Государство: развитие теории и общественная практика // Правоведение. 1999. N 3. С. 7.
В. А. Четвертин также отмечает, что государство — не государство, если его институты и функции не организованы так, чтобы они были ограничены объективной мерой свободы, обусловливающей содержание права <24>. ——————————— <24> См.: Четвертин В. А. Демократическое конституционное государство. Введение в теорию. М., 1993. С. 17.
Правовая, организационная, а также политическая нестабильность в результате частых изменений в системе исполнительной власти в 90-е годы XX в. способствовала снижению престижа государственной службы. Вследствие непоследовательного административно-правового регулирования государственно-служебных отношений была существенно снижена оплата труда государственных служащих, ослаблен контроль за их служебной деятельностью. Названные и ряд других обстоятельств самым негативным образом отразились на уровне законности и дисциплины в системе государственной службы. Отдельные государственные служащие начали в корыстных интересах использовать государственную службу, а также начали активно участвовать в предпринимательской деятельности, не прекращая свою государственно-служебную деятельность. Все это вызвало рост коррупции, а также сравнение Российской Федерации с государствами Африки и Латинской Америки по уровню коррупции <25>. ——————————— <25> Шабалин В. А. Указ. соч. С. 27.
Так, в периодической печати отмечается, что по масштабам коррупции Россия «соперничает» с Гондурасом, Танзанией и Зимбабве. По «хватательному инстинкту» нас опережают лишь 25 из более чем сотни стран, в том числе некоторые государства Содружества Независимых Государств — Украина, Грузия и Азербайджан. По уровню коррумпированности отличаются и регионы Российской Федерации. Согласно исследованию, проведенному фондом ИНДЕМ («Информатика для демократии») совместно с российским отделением международной организации «Трансперенси интернешнл» (открытое общество), в ходе которого было опрошено более 5,5 тыс. рядовых россиян и около 2 тыс. бизнесменов в 40 регионах страны, выявлены лидеры по уровню коррупции. По уровню бытовой коррупции места распределились следующим образом: Москва, Санкт-Петербург, Свердловская область, Краснодарский край, Московская область, Челябинская область, Ростовская область, Тюменская область, Республика Татарстан, Волгоградская область, Хабаровский край, Самарская область, Удмуртская Республика, Новгородская, Ярославская, Рязанская и Тульская области. На последнем месте оказалась Республика Карелия. В сфере деловой коррупции места распределись следующим образом: Москва и Нижегородская область, Кемеровская область, Московская область, Тульская область. Чиновники из каждой тысячи заработанных в этих регионах и городах рублей кладут в свой карман 250-340 руб. Лидерами по административной коррупции оказались Приморский край, Москва, Московская область, Краснодарский край, Самарская область, Республика Татарстан. Меньше всего коррупции подвержены Архангельская и Воронежская области, Республика Карелия <26>. ——————————— <26> См.: Костиков В. Где в России больше взяточников // Аргументы и факты. 2002. N 41. С. 4.
Данные МВД России о состоянии преступности по взяточничеству за пять месяцев 2002 г. показывают следующее: Центральный федеральный округ — выявлено 1208 случаев, Северо-Западный федеральный округ — 266, Южный федеральный округ — 605, Приволжский федеральный округ — 750, Уральский федеральный округ — 239, Сибирский федеральный округ — 569, Дальневосточный федеральный округ — 157 <27>. ——————————— <27> См.: Где больше берут и меньше сажают. Сведения о состоянии преступности по взяточничеству за пять месяцев 2002 г. (по данным МВД России) // Российская газета. 2002. 29 июня.
В свое время А. С. Куликов, будучи председателем комиссии Государственной Думы по проверке участия государственных служащих в коррупционной деятельности, отмечал, что чиновниками разворовано до 30% иностранных кредитов; около 70% чиновников подвержено коррупции. В 1999 г. выявлено 6,9 тыс. фактов взяточничества <28>. ——————————— <28> См.: Парламентская газета. 2001. 24 мая.
По данным следственного комитета при МВД России, с начала 2004 г. к уголовной ответственности за взяточничество привлечены 2 тыс. чел. Число преступлений, связанных с коррупцией, неуклонно растет. Оно увеличилось с 72,8 тыс. в 1990 г. до 88 тыс. в 2004 г. По данным МВД России, по количеству взяток лидируют работники образования, здравоохранения, госавтоинспекции <29>. По оценкам экспертов фонда ИНДЕМ, самая коррупционная ветвь государственной власти — власть исполнительная. На нее приходится 80% взяток <30>. ——————————— <29> См.: Российская газета. 2004. 28 июля. <30> См.: Плоды взяток — на «исполнительной ветви» // Аргументы и факты. 2006. N 23.
Исследование «Коррупция 2005» свидетельствует: взяточничество стало самым агрессивным реактивом, разлагающим не только систему человеческих ценностей, деловые отношения, но и саму систему власти. Объем деловой коррупции в 2005 г. превзошел доходы федерального бюджета более чем в 2 раза <31>. ——————————— <31> См.: Аргументы и факты. 2005. N 29.
По данным Генеральной прокуратуры, в 2006 г. в ЦФО к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности было привлечено более 100 руководителей правоохранительных органов, 68 из них осуждены, 4 тыс. стражей закона отделались дисциплинарными взысканиями <32>. ——————————— <32> См.: Российская газета. 2006. 16 сентября.
Как уже отмечалось, согласно данным следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в первом полугодии 2008 г. было возбуждено более 700 уголовных дел коррупционной направленности в отношении должностных лиц с особым правовым статусом <33>. ——————————— <33> См.: Коррупция по списку // Российская газета. 2008. 8 августа.
Глядя на приведенные цифровые показатели, можно сослаться на американского исследователя феномена коррупции Р. Кларка, который писал о том, что если человек живет в мире продажности, он станет продажным <34>. ——————————— <34> См.: Кларк Р. Преступность в США. М., 1975. С. 51.
Опасность коррупции в системе государственной службы Российской Федерации состоит в том, что коррупция существенно изменяет содержание правоотношений вообще и административно-правовых отношений в системе государственной службы в частности. Изменения в правоотношениях, которые происходят вследствие коррупции, влекут самые негативные последствия как для отдельных граждан, так и в целом для государства. Отсюда вытекает вполне обоснованный вывод о том, что коррупция является социальным явлением, причины которого кроются в механизме организации государственной службы, а также в особенностях психологии ее кадрового состава. Исследование, которое проведено Институтом социологии Российской академии наук в 2007 г., позволяет говорить о том, что причины коррупции заключаются: — в жадности и аморальности чиновников и бизнесменов — 70,1%; — неэффективности государства и несовершенстве законов — 63,3%; — низком уровне правовой культуры, а также правовом нигилизме значительного количества населения — 37,2%; — клановости и семейственности в системе государственной службы — 33,9%; — правовой неграмотности государственных служащих — 13,7%; — 4,2% респондентов затруднились ответить, а 1,1% назвали иные причины, явным злом коррупцию считают 2,5% граждан <35>. ——————————— <35> См.: Подкупающая откровенность: социологи выяснили, что думают российские граждане о причинах коррупции и способах борьбы с ней // Российская газета. 2008. 6 июня.
Названные обстоятельства вызывают объективную необходимость создания и реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Как отмечает Л. М. Колодкин, одной из причин распространения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации является сложность структуры исполнительной власти, т. е. наличие множества формализованных, бюрократических процедур, создаваемых самими государственными служащими, отсутствие эффективного внешнего и внутриорганизационного контроля за деятельностью аппарата государственного управления. Положение усугубляется и тем, что отсутствует комплексный учет и контроль за служебной деятельностью государственных служащих, отсутствует четкое распределение компетенции, имеет место дублирование и совмещение функциональных обязанностей. И как итог — чрезмерная медлительность, волокита, связанные как с организационными недостатками, так и с низкой профессиональной подготовленностью определенной части государственных служащих <36>. ——————————— <36> См.: Колодкин Л. М. Административно-правовые проблемы предупреждения и пресечения коррупции в государственном управлении // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. С. 188.
Вполне очевидно, что названные обстоятельства делают невозможным проведение грани между организационной, бюрократической неразберихой и стимулированием коррупционного поведения граждан со стороны соответствующих государственных служащих. Кроме того, коррупцию в системе государственной службы Российской Федерации порождает большое количество не всегда обоснованных административных запретов и разрешительных процедур и др., а также отсутствие эффективного механизма правовой защиты прав, законных интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в деятельность органов исполнительной власти <37>. ——————————— <37> Там же.
На названные обстоятельства указывается и в зарубежной литературе. В частности, Д. Шнайдер в своей работе «Предотвращение и борьба с коррупцией» отмечает, что коррупция может возникнуть как из-за пробелов в законодательстве, так и вследствие усложненных и трудно применимых на практике норм права <38>. ——————————— <38> См.: Schneider Dieter. Verhutung und Bekamfung von Korruption // Die offentliche Verwaltung. Juli 1997. Heft 14. S. 583.
Исследование позволяет сделать вывод о том, что организационными причинами коррупции в системе государственной службы Российской Федерации является дисбаланс прав, обязанностей и ответственности государственных служащих, а также нестабильность служебного положения государственных служащих, широкое распространение необоснованного административного усмотрения в вопросах поощрения, продвижения по службе, применения дисциплинарных взысканий, а также низкое денежное содержание государственных служащих. Названные обстоятельства способствуют росту коррупции. В связи с этим в ходе осуществления административной реформы, а также реформы государственной службы, которые будут продолжены, необходимо предусмотреть специальные средства по минимизации коррупционных угроз, которые способствуют росту коррупции в системе государственной службы <39>. ——————————— <39> См.: Куракин А. В. Реформирование государственной службы России должно иметь антикоррупционную направленность // Российская юстиция. 2002. N 7. С. 24; Колодкин Л. М. Указ. соч. С. 188.
В настоящее время необходимо исключить или как минимум упорядочить практику выведения государственных служащих за штат, а затем их увольнения или понижения в должности при проведении организационно-штатных мероприятий. Для снижения уровня необоснованного административного усмотрения в вопросе применения административного принуждения необходимо установить правовой механизм, который не будет давать государственному служащему возможности выбора между применением мер предупреждения и мер административного наказания в случае выявления соответствующим государственным служащим административного правонарушения. По нашему мнению, во всех случаях выявления административного правонарушения к физическим или юридическим лицам должны применяться административные наказания, а не меры организационно-предупредительного характера. Кроме того, в настоящее время необходимо сведение к минимуму необоснованных взаимоотношений государственных служащих и хозяйствующих субъектов в процессе осуществления контрольно-надзорных, а также разнообразных разрешительных мероприятий. Необходимо исключить дублирование функций различных органов исполнительной власти. Одним из приоритетных направлений оптимизации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в Российской Федерации является совершенствование законодательства о государственной службе Российской Федерации. Нуждается в совершенствовании механизм реализации антикоррупционных запретов, установленных режимом государственной службы. Административные запреты, как показывает зарубежный опыт, являются наиболее эффективным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Объективности ради необходимо сказать, что явления, связанные с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы, выявлялись и выявляются практически в любом государстве, однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова <40>. ——————————— <40> См.: Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 1993. N 2. С. 78.
Как отмечается в научной литературе, причины возникновения и распространения коррупции в системе государственной службы различных государств весьма разнообразны, и поэтому, как уже отмечалось, попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными <41>. ——————————— <41> См.: Мальцев Г. В., Станкевич З. А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. С. 77; Симония Н. А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль — XXI в. 2001. N 7 — 8. С. 4.
Исследование зарубежного опыта предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы показывает, что лишь отдельные попытки снизить уровень коррупции оказались действительно успешными. В настоящее время практика административно-правового предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств имеет как позитивный, так и не совсем успешный опыт <42>. ——————————— <42> См.: Карагодин Н., Карагодина И. Указ. соч. С. 78.
В ряде зарубежных государств борьба с коррупцией преимущественно ведется с помощью разнообразных административно-правовых средств. В связи с чем позволим себе не согласиться с утверждением П. С. Яни, который придерживается точки зрения, в соответствии с которой в борьбе с коррупцией эффективны только уголовные репрессии <43>. ——————————— <43> См.: Яни П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии // Российская юстиция. 2001. N 7. С. 58.
Общественная палата, подключившаяся к проблеме борьбы с коррупцией, провела круглый стол на тему: «Коррупция в России: шансы противодействия», на котором было отмечено, что побороть коррупцию можно с помощью административных регламентов и антикоррупционного воспитания общества <44>. ——————————— <44> См.: Российская газета. 2006. 20 июня.
Отечественный и зарубежный опыт отчетливо свидетельствует, что репрессии не эффективны. Борьба с коррупцией, ведущаяся преимущественно мерами уголовно-правового характера, не дает ожидаемых результатов. Напротив, она может стать опасной для общества и государства, поскольку не исключает коррумпированности государственного аппарата, способствует повышению ставок за коррупционные действия со стороны должностных лиц, состоящих на государственной службе. Посредством использования уголовно-правовых средств воздействия невозможно также решение проблемы профессиональной и моральной подготовки государственных служащих <45>. ——————————— <45> См.: Кузнецов А. Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 154.
Как отметил В. В. Путин, «…коррумпированность чиновничества и рост преступности являются одним из следствий дефицита доверия и моральной силы в нашем обществе» <46>. ——————————— <46> См.: Российская газета. 2005. 26 апреля.
В этой связи уголовно-правовые средства противодействия коррупции трудно использовать в полном объеме в механизме реализации государственно-служебных отношений. Как отмечает А. Н. Кузнецов, строгость уголовного преследования коррупционера обостряет и без того существующую проблему латентности коррупционных правонарушений. В ответ на жесткое уголовное преследование коррупция не исчезнет, а сменит формы, еще глубже уйдет в тень <47>. ——————————— <47> См.: Кузнецов А. Н. Указ. соч. С. 154.
В этой связи в современный период необходимо развивать систему административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. Так, основываясь на анализе нормативных правовых актов, а также международных документов, необходимо отметить, что нормами административного права должны быть определены принципы административно-правового предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. К числу данных принципов могут быть отнесены такие принципы: — равенство субъектов, которые участвуют в механизме реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы перед законом, судом, а также иным субъектом правоприменения; — четкая регламентация административной деятельности государственных служащих, обеспечение законности и гласности в деятельности; — совершенствование форм и методов деятельности исполнительной власти; — совершенствование административно-правовых средств работы с кадрами государственной службы; — совершенствование административных процедур при взаимоотношении граждан и их объединений с органами исполнительной власти и государственными служащими; — создание механизмов реализации административных запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы; — определение механизмов восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, которые нарушены коррупционным правонарушением; — обеспечение защиты государственных служащих от необоснованного обвинения в коррупции; — обеспечение личной безопасности граждан, оказывающих содействие в предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы <48>. ——————————— <48> См.: Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 3 апреля 1999 г. N 3 — 4) // Борьба с коррупцией: «Актуальные проблемы законодательного обеспечения». М., 2002. С. 127.
Относительно последнего принципа необходимо отметить, что, согласно социологическому исследованию Института социологии РАН, 9% граждан поддерживает «поощрение, в том числе материальное, добровольных информаторов о фактах коррупции» <49>. ——————————— <49> См.: Подкупающая откровенность // Российская газета. 2008. 6 июня.
Изучение юридической литературы, материалов специальных научных, социологических исследований феномена коррупции в системе государственной службы позволяет сделать вывод о том, что уровень коррупции в системе государственной службы во многом обусловлен проблемами организации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции. Государственные служащие в настоящее время не заинтересованы в создании и эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. На этот факт указывают и данные социологических исследований. Так, по данным фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), российские граждане ежегодно тратят на взятки различным должностным лицам в общей сложности не менее 37 млрд. долл. (55 млн. россиян признаются, что давали деньги в конвертах). 37 млрд. долл. — это почти столько, сколько составляет доходная часть годового бюджета нашей страны. Главное поле для взяток — это российский бизнес. Годовой объем этого рынка составляет 33,8 млрд. долл. На бытовую коррупцию приходится 2,8 млрд. долл., поступление в вузы — 449 млн., медицинское обслуживание обходится гражданам нашей страны в 600 млн., далее в рейтинге бытовой коррупции следуют Госавтоинспекция — 368 млн. и суды — 274 млн. долл. <50>. ——————————— <50> См.: Взяткоемкость. Годовая коррупция в России равна годовому доходу государства // Известия. 2002. 22 мая.
В свое время В. Черепков заявил, что около 70% депутатов Государственной Думы Федерального Собрания живут на дотации спонсоров <51>. Аналогичной точки зрения придерживаются и эксперты фонда ИНДЕМ, которые, говоря о политической коррупции, обращают особое внимание на взяточничество в стенах Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Эксперты полагают, что рынок коррупционных сделок в этом органе законодательной власти уже окончательно сложился. Причем «теневой доход» депутата ключевого комитета может в 15 — 20 раз превосходить его официальный заработок. По данным фонда ИНДЕМ, запрос депутата может стоить 5 — 10 тыс. долл. <52>. ——————————— <51> См.: 70% депутатов берет взятки // Аргументы и факты. 2002. N 27. <52> См.: ИНДЕМ — Куда идем // Российская газета. 2002. 29 июля; Подножный корм для депутата // Аргументы и факты. 2005. N 42.
Как отмечал еще в XIX в. английский мыслитель Т. Карлейль, «…государственные чиновники напоминают банковские билеты, все они представляют золото, но, увы, среди них всегда находится много поддельных билетов. Мы можем производить свои операции при некотором количестве фальшивых денежных знаков, даже при значительном количестве их, но это становится решительно невозможным, когда все поддельные или большая часть их такова» <53>. ——————————— <53> См.: Карлейль Т. Теперь и прежде. М., 1994. С. 15.
Из доклада «Диагноз российской коррупции: социологический анализ», подготовленного для Правительства России, следует, что рейтинг коррумпированности различных организаций выглядит следующим образом: политические партии; служба безопасности дорожного движения; Государственная Дума; правоохранительные органы; частное предпринимательство; Совет Федерации; коммунальные службы; администрация субъектов Федерации; местный представительный орган; администрация муниципалитета; нижестоящие суды; законодательный орган субъекта Федерации; средства массовой информации; Правительство РФ; администрация и преподаватели вузов; Вооруженные Силы; Администрация Президента России; высшие суды; государственные предприятия; государственные банки; администрация и сотрудники поликлиник и больниц; органы безопасности; сотрудники служб занятости и других учреждений; правозащитные организации; профсоюзы; церковь, религиозные организации; общественные организации по охране окружающей среды; администрация и учителя средних школ, училищ, техникумов <54>. ——————————— <54> См.: Российская газета. 2002. 7 августа.
Как отмечает Л. М. Колодкин, кадровый корпус государственных служащих ориентирован на удовлетворение личных нужд — государственные служащие служат сами себе, а не обществу и государству <55>. ——————————— <55> См.: Колодкин Л. М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России // Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. Москва — Иркутск, 2002. С. 143.
Данный тезис находит свое подтверждение в ходе социологического исследования «Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных органов исполнительной власти России», проведенного Российской академией государственной службы при Президенте России. Исследованием было охвачено более 1300 государственных служащих 6 федеральных министерств и ведомств, служащих правительств и администраций 11 субъектов РФ. Следует отметить, что почти три четверти респондентов работали в органах государственной власти бывшего СССР, принадлежат к «элите» государственной службы, включены в служебные и неформальные отношения внутри групп сослуживцев, разделяют корпоративные ценности и стандарты государственных служащих <56>. ——————————— <56> См.: Социология власти. Мониторинг кадров государственной службы. М., 1998. С. 7.
По мнению Л. И. Якобсона, улучшение кадровой ситуации в сфере государственного управления может происходить лишь постепенно, за счет привлечения молодежи, а также кадров из тех сфер, которые ранее уже были в существенной мере затронуты рационализацией (крупный бизнес, а также крупные некоммерческие организации) <57>. ——————————— <57> См.: Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. N 3. С. 5.
Как отмечается в научной литературе, в деле управления хорошо сочетать энергию и волю молодых с опытом старых <58>. По мнению философа Ф. Бэкона, «…достоинства каждого возраста могут исправить недостатки другого» <59>. ——————————— <58> См.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 126. <59> См.: Бэкон Ф. Сочинения. Т. 2. М., 1978. С. 446.
Так, в ответах участников упомянутого исследования проявились основные особенности современной российской государственной службы: коррумпированность, рост властных амбиций, частые перестановки ключевых фигур, вовлеченность олигархов и средств массовой информации в решение кадровых вопросов и т. д. Проявился ряд аспектов соблюдения государственными служащими норм служебной этики. Большинство респондентов довольны своим должностным положением и родом занятий, хотя уровнем денежного содержания удовлетворен только каждый десятый. Желание сменить место службы и род занятий выразили только 5,3% респондентов из числа государственных служащих федеральных министерств и ведомств, 5% государственных служащих органов государственной власти субъектов РФ и почти 3% государственных служащих региональных структур федеральных органов исполнительной власти <60>. ——————————— <60> См.: Социология власти. Мониторинг кадров государственной службы. М., 1998. С. 7 — 21; Романов В. Л. Коммуникативный кадровый контроль (синергия профессионалов) // Кадровый контроль в системе государственной службы. М., 2002. С. 8 — 84; Социальный портрет молодых чиновников // Муниципальная служба. 2003. N 3. С. 85.
Продолжая исследование, необходимо отметить, что об опасности коррупции в системе государственной службы могут свидетельствовать следующие данные. Так, согласно социологическим исследованиям РАГС при Президенте Российской Федерации, в ранжированном ряду из 15 деловых и личностных качеств, необходимых, по мнению участников исследования, для успешного выполнения служебных обязанностей и обеспечения карьерного продвижения по служебной лестнице, честность заняла 3-е место, принципиальность — 6-е, неподкупность — 9-е, а уважение прав и свобод граждан — предпоследнее — 14-е место <61>. ——————————— <61> См.: Социология власти. Мониторинг кадров государственной службы. М., 1998. С. 10 — 19.
Такое распределение социальных ценностей соответствует «ожиданиям» организации. По мнению экспертов — должностных лиц, отвечающих за работу с кадрами в охваченных исследованием структурах государственной власти, в качестве требований при подборе кадров на государственную службу честность указали 66,7% опрошенных, принципиальность — 57,1%, неподкупность — 52,4%, а уважение прав и свобод граждан — менее 5%. Отсутствие спроса на такие составляющие облика государственного служащего, как честность, неподкупность, принципиальность в защите прав и свобод личности, создает все условия для процветания коррупции в государственном аппарате, так как значительная часть современного кадрового корпуса государственных служащих считает свою работу в государственном аппарате средством удовлетворения личных интересов за счет интересов общества. По данным Российской академии государственной службы при Президенте России, практически одинаков «удельный вес» такого типа государственных служащих в нижних и верхних эшелонах государственной власти <62>. ——————————— <62> См.: Социология власти. Мониторинг кадров государственной службы. М., 1998. С. 10 — 19.
Данные Института социологии Российской академии наук, касающиеся проблемы коррупции, также неутешительны. Так, каждый десятый опрошенный респондент считает, что коррупция — это необходимая часть нашей жизни. Среди людей до 35 лет к взяточникам без осуждения относится каждый третий россиянин <63>. ——————————— <63> См.: Взятка по собственному желанию // Российская газета. 2008. 4 августа.
В настоящее время уровень законности в системе государственной службы нельзя признать удовлетворительным, что самым непосредственным образом сказывается на уровне коррупции. Однако причины коррупции в системе государственной службы достаточно разнообразны. В самом общем виде в юридической литературе выделяются следующие причины: — слабая правовая регламентация управления; — низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, служащих; — коррумпированность части государственных служащих и «сращивание» некоторых государственных структур с преступными группами; — боязнь новых решений и перестраховка, бездействие; противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, в принятии решений, в оценке ситуаций и функциональных поступков работников; — преувеличенная роль административного усмотрения сверх рамок закона и легально установленной компетенции органа, должностного лица <64>. ——————————— <64> См.: Административная этика / Под ред. В. Л. Романова. М., 1999. С. 174.
Согласно исследованию, которое осуществлено Институтом социологии Российской академии наук, проведенному в 2007 г., причины коррупции состоят в жадности и аморальности чиновников и бизнесменов — 70,1%; в неэффективности государства и несовершенстве законов — 63,3%; низком уровне правовой культуры и правовом нигилизме значительного количества населения — 37,2%; классовости и семейственности в системе государственной службы — 33,9%; правовой неграмотности государственных служащих — 13,7%; 4,2% респондентов затруднились ответить, а 1,1% назвали иные причины, явным злом коррупцию считают 2,5% граждан <65>. ——————————— <65> См.: Подкупающая откровенность: социологи выяснили, что думают российские граждане о причинах коррупции и способах борьбы с ней // Российская газета. 2008. 6 июня.
Как отмечается в научной литературе, названные причины коррупции в системе государственной службы являются достаточно стабильными и просто нивелируются в ходе административных реформ и реформ государственной службы. Поэтому их необходимо хорошо знать и вовремя выявлять и предотвращать. Разнообразные и стремительно развивающиеся управленческие ситуации не должны скрывать причины коррупции. Связано это с тем, что их недооценка ведет к противоправному «управленческому поведению» <66>. ——————————— <66> См.: Административная этика / Под ред. В. Л. Романова. М., 1999. С. 174.
Нужно помнить, что в процессе осуществления публичного управления многое зависит от личностных качеств государственных служащих, которые знают свою компетенцию и в соответствии с законом реализуют ее. В научной литературе отмечается, что какими бы ни были нормы права, административные процедуры их реализации, именно от государственных служащих зависит отношение к ним граждан и общества. Показательны здесь оценки ориентации государственных служащих регионального уровня, полученные в результате социологических опросов. Так, по данным ученых, 24,4% чиновников ориентировано исключительно на власть. Что касается власти, то необходимо сказать: «Ни одна страсть не стоила человечеству стольких страданий и крови, как властолюбие». «Каждый человек изначально наделен двумя связанными, но тождественными страстями — стремление к власти и славе. Обе страсти ненасытны и бесконечны» <67>. ——————————— <67> См.: Власть. Очерки современной политической философии Запада. М., 1999. С. 163.
Вот почему власть часто развращала и развращает людей <68>. Исследования, которые проведены в настоящее время, позволяют говорить о том, что 7,6% чиновников ориентированы на граждан, 52,2% чиновников ориентировано на обе цели, 16,8% — затруднилось ответить, 26,5% опрошенных признало, что не имеет четкой стратегии, 23,9% — считает главным процедурные вопросы, 89,6% — сообщило, что знают об установлении их должностных обязанностей, но 21,3% — не знакомо с их содержанием <69>. ——————————— <68> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 228. <69> См.: Зинченко Г. Региональная элита на государственной службе // Власть. 1997. N 11. С. 56.
Данная характеристика очень важна, поскольку от того, как работают государственные служащие в органах государственной власти, зависит успех социально-экономических преобразований в нашей стране. Говоря непосредственно о явлении коррупции в системе государственной службы, можно отметить, что одно из первых упоминаний о коррупции в системе государственной службы нашло отражение в документах, обнаруженных в архивах Древнего Вавилона XXIV в. до н. э. В этот период царь Лагаша реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения платежей за обряды <70>. ——————————— <70> См.: Большая советская энциклопедия. Т. 27. М., 1977. С. 94.
В законодательстве Древнеримской республики (V — I вв. до н. э.) были предусмотрены меры юридической ответственности за коррупцию и введен термин «коррупция». Под коррупцией понимался подкуп лица, наделенного публичной властью. Как отмечают ученые, это означало склонение публичного должностного лица к нарушению его публичных обязанностей путем подкупа, который ввиду своей распространенности существенно подрывал социально-правовые устои римского общества <71>. ——————————— <71> См.: Темнов Е. И. Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. С. 14; Гладких В. И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. 2001. N 3. С. 31.
В Римской империи был разработан административно-правовой механизм предупреждения и пресечения коррупции, введено в качестве наказуемого деяние, обозначаемое термином «коррупция», которое состояло в подкупе лица, облеченного публичной властью <72>. ——————————— <72> См.: Александровская С. В. Антикоррупционная концепция в праве Древнеримской республики (V — I вв. до н. э.): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2004.
Одним из первых в европейской философии объяснение коррупции попытался дать Платон. Философ считал, что «…корыстолюбие — это один из важнейших социальных пороков, который совершенно недопустим не только для правителей, но и для воинов. Этот порок питается собственностью, поэтому пока те, кто обладает властью и силой, лишены собственности, а те, кто производит материальные блага, не имеют силы и власти, государство процветает. В противном случае происходит его вырождение» <73>. Платон и Аристотель рассматривали коррупцию прежде всего как политическую категорию <74>, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, «испорченную») форму монархии. Аналогичных взглядов придерживались Н. Макиавелли, Ж. Руссо и ряд других мыслителей прошлого <75>. ——————————— <73> См.: Платон. Государство. III 417 b. <74> См.: Политическая коррупция. Руководство (справочник) / Под ред. В. Т. Левайна. Нью-Бруксвик-Оксфорд, 1988. С. 1 — 4; Сафронов А. Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993. С. 8. <75> См.: Административная этика / Под ред. В. Л. Романова. М., 1999. С. 124.
Н. Макиавелли рассматривал коррупцию как свидетельство общего заболевания государства, разрушающего гражданскую добродетель. Ш. Монтескье характеризовал ее как дисфункциональный процесс, в результате которого хороший политический порядок или система превращаются в негодные, монархия вырождается в деспотизм <76>. ——————————— <76> См.: Сафронов А. Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993. С. 8.
Несколько позднее акцент в определении коррупции переносится с политической на правовую сторону. Как отмечал Т. Гоббс, «…одно и то же противозаконное действие является большим социальным злом, если имеет место коррупция, т. е. преступление проистекает из-за того, что человек, полагаясь на свою силу, богатство или друзей, надеется оказать сопротивление агентам закона». Попытка избежать наказания с помощью силы, по Т. Гоббсу, есть корень, из которого вырастает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам <77>. ——————————— <77> См.: Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М., 1936. С. 220; Сафронов А. Д. Указ. соч. С. 10.
Немецкий философ Ф. Ницше определял коррупцию как выражение того, что внутреннему миру инстинктов грозит анархия и что потрясен основной строй аффектов, называемый «жизнью», — коррупция, в зависимости от склада жизни, при котором она проявляется, представляет собой нечто в корне различное <78>. ——————————— <78> См.: Ницше Ф. По ту сторону добра и зла. Прелюдия к философии будущего. М., 1997. С. 379.
М. А. Бакунин определял коррупцию как полное безразличие индивида к общественной пользе и солидарности во имя личной выгоды <79>. ——————————— <79> См.: Бакунин М. А. Коррупция. О Макиавелли. Развитие государственности // Вопросы философии. 1990. N 2. С. 34.
Исследование проблемы коррупции в системе государственной службы вызывает необходимость проанализировать мнение ученых и сотрудников правоохранительных органов США, которые пытались ответить на вопрос, что такое коррупция. Проф. Корсэлл под коррупцией понимает злоупотребления государственной властью с целью извлечения личной выгоды (обычно в форме денег, собственности). Проф. Бумгадэн понимает коррупцию как политическую категорию, как взяточничество в законодательной сфере в целях лоббирования нормативных актов. Судья Даунс говорит о том, что вопрос определения коррупции очень сложный. Коррупция характерна как для государственной, так и частной сферы. Коррупция заключается в том, что служащий как государственной, так и негосударственной организации использует власть, связанную с его статусом, не для реализации государственных интересов или интересов корпорации, а для удовлетворения собственных потребностей. Такое поведение обусловлено корыстной мотивацией. Как отмечается в научной литературе, агент Вудсон понимает коррупцию как обмен власти, информации, которой располагает государственный служащий или полицейский, на что-то, предлагаемое другим лицом. Проф. Корсэлл говорит о том, что коррупция — это сделка служащего с кем-то, однако хищения бюджетных средств могут быть совершены без участия других лиц и также являются актами коррупции. Судья Даунс пишет о том, что коррупция — это сделка служащего с гражданином или другим служащим, по которой один продает, а другой покупает власть, но также возможна односторонняя коррупция в форме хищений общественных средств <80>. ——————————— <80> См.: Полковницкий Д. О. Проблема коррупции в представления граждан США // Уголовное право: стратегия развитии в XXI в. М., 2004. С. 504.
Д. О. Полковницкий, обобщив различные точки зрения общественности США, пришел к выводу, что вышеназванные лица в большинстве случаев отметили, что коррупция представляет собой сделку служащего и второго лица; такие односторонние действия чиновника, как, например, хищение государственных (общественных) средств, также относятся к категории коррупционных <81>. ——————————— <81> См.: Полковницкий Д. О. Указ. соч. С. 504.
Как уже было отмечено, в современной научной литературе по проблемам предупреждения и пресечения коррупции существует множество дефиниций коррупции <82>. Это говорит о сложности исследуемого понятия. Гегель указывал, что «…чем богаче определяемый предмет, то есть чем больше различных сторон представляет он для рассмотрения, тем более различными могут быть выставляемые на основе их определения» <83>. ——————————— <82> См.: Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998. С. 8; Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 9. <83> См.: Гегель В. Г. Соч. Т. 1. М., 1929. С. 334.
По верному замечанию Г. С. Саркисова, «…обилие терминов само по себе говорит о нечетких, а то и спорных представлениях относительно понятий, что, по-видимому, является следствием недостаточной разработки самой проблемы» <84>. ——————————— <84> См.: Саркисов Г. С. Социальная система предупреждения преступности. Ереван, 1975. С. 40.
Как отмечал И. Кант, подобное понятие находится на такой стадии познания, когда в науке оно уже дано, однако в неясном или еще неопределенном виде <85>. ——————————— <85> См.: Кант И. Сочинения. Т. 2. М., 1964. С. 246.
В литературе коррупцию рассматривают в нескольких аспектах: социальном, политическом, экономическом, правовом. «Мы обязаны дать точную квалификацию самого понятия «коррупция» и понять, что способствует ее распространению уже в сегодняшних, современных условиях», — сказал В. Путин, открывая работу Совета по борьбе с коррупцией 12 января 2004 г. <86>. ——————————— <86> См.: Президент России В. Путин объявляет войну коррупции // Российская юстиция. 2004. N 1. С. 2.
Политологи рассматривают коррупцию преимущественно как средство борьбы за власть. Политологический аспект коррупции обстоятельно исследовали в зарубежной научной литературе С. Роуз-Аккерман, Г. Мюрдаль, Дж. Най, Л. Гевелинг, Л. И. Шелли <87>. ——————————— <87> См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. М., 2003; Луиз И. Шелли. Коррупция в эпоху Ельцина // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2005. N 2. С. 62; Гевелинг Л. Наступление клептократии (приживется ли в России нигерийская модель коррупции?) // Власть. 2002. N 8. С. 20; и др.
Необходимо сказать, что в античные времена коррупция рассматривалась исключительно как политическая категория. Как отмечал П. Берлин, «…взяточничество представляет собой сложный социально-политический продукт всей своеобразной истории русской общественности. Но чтобы окончательно дорисовать неразрывную связь взяточничества со всем социально-политическим строем русской жизни, необходимо учитывать политическую сторону взяточничества» <88>. ——————————— <88> См.: Берлин П. Русское взяточничество как социально-историческое явление // Русский мир. 1910. N 8. С. 55.
Коррупция в системе государственной службы наносит серьезный ущерб экономике государства, способствует монополизации на товарных рынках. В этой связи экономисты говорят о том, что причины коррупции заключаются в неэффективной экономике, а также нерациональном управлении экономическими процессами <89>. ——————————— <89> См.: Кузьминов Я. И. Тезисы о коррупции. М., 2000. С. 4 — 5.
Особенностью юридических категорий по сравнению с категориями других наук является закрепление их в законе <90>. По мнению Аристотеля, категории вечны и неизменны, коррупцию можно отнести к вечным категориям в системе государственной службы <91>. ——————————— <90> См.: Васильев А. М. Правовые категории (методологические аспекты разработки системы категорий права). М., 1976. С. 92. <91> См.: Аристотель. Категории Аристотеля. СПб., 1859. С. 123.
В связи с вышеизложенными положениями о феномене «коррупция» можно говорить как в широком, так и в узком значении. Рассматривая коррупцию в широком смысле, а именно это в наибольшей степени характеризует ее как социальное явление, отметим, что коррупция в данном аспекте обладает рядом качественных признаков, позволяющих выделить ее из совокупности иных социальных явлений. В научной литературе по данной проблематике выделяют следующие социальные признаки коррупции: противоправность поведения коррумпированной элиты по отношению к интересам общественного большинства; использование коррумпированной элитой метода принуждения для достижения властного экономического господства; неформальный характер деятельности участников коррупционных отношений; нелегитимность использования участниками коррупционных отношений материальных и нематериальных благ, принадлежащих обществу и государству, а также средств их достижения <92>. ——————————— <92> См.: Селихов Н. В. Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 53.
Поэтому коррупция как социальное явление представляет собой неформальное, отклоняющееся поведение управляющей элиты, проявляющееся в нелегитимном использовании ею социальных благ <93>. Как замечает Н. И. Мельник, «…определение понятия коррупции и установление ее конкретных проявлений должно зиждиться на понимании социальной сущности этого явления. Сущность коррупции состоит в том, что она искажает общественные отношения, разрушает нормальный порядок вещей в обществе, в результате чего происходит «порча», «коррозия власти» <94>. ——————————— <93> См.: Мельник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 202. <94> См.: Мельник Н. И. Указ. соч. С. 202.
Резюмируя вышеизложенное, мы еще раз подтверждаем тезис о том, что коррупция обладает свойствами, которые дают возможность рассматривать ее в качестве социального явления. Коррупция в системе государственной службы затрагивает интересы общества в целом, а также касается интересов граждан и юридических лиц. Названные и ряд других обстоятельств дают возможность говорить о высокой социальной опасности коррупции в системе государственной службы РФ. Таким образом, при разработке административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо учитывать социальную сущность рассматриваемого явления.
Библиографический список
1. Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 2. Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности // Государство и право. 2002. N 1. 3. Александровская С. В. Антикоррупционная концепция в праве Древнеримской республики (V — I вв. до н. э): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. 4. Антикоррупционная политика. М., 2004. 5. Александров С. Г. Правовой механизм борьбы полиции с коррупцией (сравнительно-правовое исследование на примере Российской Федерации и ведущих зарубежных государств): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. 6. Берлин П. Русское взяточничество как социально-историческое явление // Русский мир. 1910. N 8. 7. Богданов И. Я., Калинин А. П. Коррупция в России. Социально-экономические и правовые аспекты. М., 2001. 8. Васильев А. М. Правовые категории (методологические аспекты разработки системы категорий права). М., 1976. 9. Волженкин Б. В. Коррупция и уголовный закон // Правоведение. 1991. N 6. 10. Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998. 11. Васильев Д. В., Дробышев П. Ю., Конов А. А. Объективные факторы коррупции, складывающиеся при осуществлении регулятивных и контрольно-надзорных полномочий Центральным банком Российской Федерации. М., 2002. 12. Васильев Д. В., Дробышев П. Ю., Конов А. А. Объективные факторы коррупции при осуществлении процедур финансового оздоровления предприятий. М., 2002. 13. Васильев Д. В., Дробышев П. Ю., Конов А. А. Административная этика как средство противодействия коррупции. М., 2003. 14. Гладких В. И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. 2001. N 3. 15. Гевелинг Л. Наступление клептократии (приживется ли в России нигерийская модель коррупции?) // Власть. 2002. N 8. 16. Голованова Е. И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI — XIX вв. (историко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 17. Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. 18. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. Часть особенная. СПб., 1909. 19. Кузнецова Н. Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. N 1. 20. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 1993. N 2. 21. Кузьминов Я. И. Тезисы о коррупции. М., 2000; Кузнецов А. Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. 22. Колодкин Л. М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России // Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. Москва — Иркутск, 2002. 23. Колодкин Л. М. Предупреждение коррупции в государственном управлении // Чистые руки. 2002. N 5. 24. Костенников М. В., Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. М., 2004. 25. Коррупция и взяточничество. Аннотированная библиография российских изданий (1869 — 2002 гг.). СПб., 2004. 26. Лунеев В. В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. N 8. 27. Луиз И. Шелли. Коррупция в эпоху Ельцина // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2005. N 2. 28. Мальцев Г. В., Станкевич З. А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. 29. Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. 30. Мельник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. 31. Мишин Г. К. О проблемах борьбы с коррупцией средствами административного и уголовного права // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. 32. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. 33. Антикоррупционная политика: Справочник / Под ред. А. В. Малько. М., 2006. 34. Полковницкий Д. О. Проблема коррупции в представлении граждан США // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке. М., 2004. 35. Президент России В. Путин объявляет войну коррупции // Российская юстиция. 2004. N 1. 36. Административная этика / Под ред. В. Л. Романова. М., 1999. 37. Романов В. Л. Коммуникативный кадровый контроль (синергия профессионалов) // Кадровый контроль в системе государственной службы. М., 2002. 38. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. М., 2003. 39. Сафронов А. Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993. 40. Симония Н. А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль — XXI в. 2001. N 7 — 8. 41. Селихов Н. В. Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 42. Темнов Е. И. Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. 43. Тихомиров Ю. А. Государство: развитие теории и общественная практика // Правоведение. 1999. 44. Шабалин В. А. Бизнес и государственная коррупция // Экономическая преступность. М., 1994. 45. Хамазина О. И. Правовые средства противодействия коррупции: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. 46. Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. N 3. 47. Яни П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии // Российская юстиция. 2001. N 7. 48. Яни П. С., Григорьев В. А., Трунцевский Ю. В., Юлин Б. А., Дорошин В. В. Коррупция в налоговой сфере. М., 2002.
