(Ланина Е. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 6)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО РЫНКА И ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
Е. Ю. ЛАНИНА
Ланина Елена Юрьевна — соискатель Московского университета МВД России, оперуполномоченный Управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД г. Москвы.
Потребительский рынок — это сфера общественных отношений, которая, как и многие другие сферы общественной жизни, не остается без управленческого воздействия. Управление предполагает всегда наличие нескольких составляющих субъекта управления, объекта управления, а также наличие прямых и обратных связей между субъектом и объектом управления. Кроме того, управленческая деятельность всегда носит целенаправленный и созидательный характер. Как отмечает А. П. Коренев, «государственное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей. Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связи» <1>. В. С. Четвериков и В. В. Четвериков отмечают, что «государственное управление — это управление делами общества, осуществляемое политической системой данного государства» <2>. ——————————— <1> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 5. <2> См.: Четвериков В. С., Четвериков В. В. Основы управления в органах внутренних дел. М., 1997. С. 5.
По аналогичной схеме строится и управление в сфере потребительского рынка. Объектом управления в данном случае выступают как потребительский рынок в целом, так и различные правоотношения, которые складываются в ходе его развития. Б. М. Лазарев, давая общую характеристику государственного управления торговлей, отмечал такие участки работы государственных органов, как: — планирование торговли; — решение вопросов организационного построения торговой сети; — управление торговыми предприятиями; — установление порядка их работы; — осуществление контроля за соблюдением правил торговли <3>. ——————————— <3> См.: Лазарев Б. М. Государственное управление советской торговлей: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1961. С. 4.
В настоящее время управление торговлей носит децентрализованный характер и зачастую управление торговлей не поддается жесткому администрированию. Тем не менее государство не оставляет сферу торговли без своего контроля и управления. В современный период государство осуществляет контроль за ценами на отдельные виды товаров (хлеб), государство особо контролирует продажу алкоголя, не допускает монополизацию в сфере торговли и др. Необходимо отметить, что в сфере потребительского рынка складываются различные правоотношения: гражданские, налоговые, информационные; значительная группа отношений в сфере потребительского рынка — это отношения административно-правового характера. Данные отношения складываются в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка, лицензирования отдельных видов деятельности, регистрации субъектов хозяйственной деятельности, а также в связи с привлечением граждан и юридических лиц к административной ответственности. Субъектами, осуществляющими соответствующие правоотношения в сфере потребительского рынка, являются различные органы исполнительной власти. Необходимо сказать, что у каждого субъекта регулирования и управления в сфере потребительского рынка своя компетенция. Как отмечает Е. В. Ким, «решение задач по регулированию отношений в сфере потребительского рынка осуществляется посредством административно-правовой организации и в первую очередь осуществляется через установление системы органов, определение их функций, компетенции, полномочий, должного взаимодействия с другими организующими субъектами, что является специфической формой воздействия административно-правовой организации регулирования потребительского рынка» <4>. ——————————— <4> См.: Ким Е. В. Административно-правовое регулирование отношений в сфере потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2005. С. 19.
Наиболее существенна компетенция в сфере управления потребительским рынком у: — Министерства промышленности и торговли РФ; — Министерства экономического развития РФ; — Министерства внутренних дел РФ; — Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; — Федеральной налоговой службы; — Федеральной антимонопольной службы; — Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка. У каждого органа исполнительной власти своя компетенция в сфере управления потребительским рынком. Необходимо сказать, что управление в сфере потребительского рынка осуществляют и органы исполнительной власти субъектов РФ. Так, в г. Москве Постановлением правительства г. Москвы от 6 февраля 2007 г. утверждено Положение о Департаменте потребительского рынка и услуг г. Москвы <5>. В некоторых федеральных органах исполнительной власти созданы специальные подразделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка. Так, Приказом МВД России от 22 июня 1999 г. N 456 утверждено Положение об отделе (отделении) по организации борьбы с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ. ——————————— <5> См.: Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 12.
Далее рассмотрим компетенцию некоторых органов исполнительной власти в сфере управления потребительским рынком. Так, в Москве непосредственное управление в рассматриваемой сфере осуществляет Департамент потребительского рынка и услуг города Москвы, который является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, подведомственным правительству Москвы, обеспечивающим проведение политики города Москвы в сфере розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения. Основными задачами Департамента потребительского рынка и услуг города Москвы являются: — проведение государственной политики в сфере потребительского рынка и услуг, подготовка и контроль за реализацией городских целевых программ в сфере потребительского рынка и услуг; — координация деятельности органов исполнительной власти города Москвы и подведомственных организаций в сфере потребительского рынка и услуг; — анализ состояния и тенденций развития потребительского рынка города Москвы, разработка предложений по совершенствованию механизмов экономического и правового регулирования деятельности организаций розничной торговли, общественного питания различных организационно-правовых форм и форм собственности и организаций бытового обслуживания населения; — координация деятельности территориальных органов исполнительной власти города Москвы, осуществляющих контроль и надзор в сфере потребительского рынка и услуг города Москвы; — координация и организация системы защиты прав потребителей; — содействие развитию предпринимательской деятельности и конкуренции в сфере потребительского рынка товаров и услуг, создание условий для привлечения инвестиций в развитие отрасли; — государственное регулирование оборота алкогольной продукции на территории города Москвы; — поддержка отечественных товаропроизводителей в сфере потребительского рынка и услуг. Органы внутренних дел в отличие от органов управления общей и специальной компетенции в сфере потребительского рынка преимущественно обеспечивают правопорядок. Так, органы внутренних дел осуществляют проведение мероприятий по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений и административных правонарушений в сфере потребительского рынка товаров и услуг, установлению лиц, их совершивших. Органы внутренних дел осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, контроль за исполнением постановлений о наложении административных взысканий. Органы внутренних дел осуществляют выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений в сфере потребительского рынка товаров и услуг, осуществляют подготовку предложений руководству горрайорганов внутренних дел по их устранению. Органы внутренних дел ведут банк данных о лицах, привлекаемых к уголовной ответственности за преступления в сфере потребительского рынка товаров и услуг и административные правонарушения. Кроме того, органы внутренних дел осуществляют информирование органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и населения о состоянии борьбы с правонарушениями в сфере потребительского рынка товаров и услуг, осуществляют исполнение административного законодательства в рассматриваемой сфере. Органы внутренних дел осуществляют рассмотрение жалоб и заявлений граждан, должностных лиц, связанных с осуществлением деятельности отдела (отделения, группы) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства. Органы внутренних дел осуществляют применение передовых форм и методов работы по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений и административных правонарушений в сфере потребительского рынка товаров и услуг, исполнению административного законодательства. Особое место среди субъектов управления в области потребительского рынка занимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Согласно письму от 11 марта 2005 г. N 0100/1745-05-32 об отношениях, регулируемых и нерегулируемых законодательством о защите прав потребителей, Роспотребнадзор отмечает, что законодательство о защите прав потребителей регулирует отношения между потребителем-гражданином, имеющим намерение заказать или приобрести либо заказывающим, приобретающим или использующим товары (работы, услуги) исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, с одной стороны, и организацией либо индивидуальным предпринимателем, производящими товары для реализации потребителям, реализующими товары потребителям по договору купли-продажи, выполняющими работы и оказывающими услуги потребителям по возмездному договору, — с другой. Учитывая это, законодательство о защите прав потребителей не применяется при разрешении споров, вытекающих из отношений между гражданами, вступающими в договорные отношения между собой с целью удовлетворения личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, а также из отношений, возникающих в связи с приобретением гражданином-предпринимателем товаров, выполнением для него работ или предоставлением услуг не для личных, семейных, домашних и иных нужд, а для осуществления предпринимательской деятельности либо в связи с приобретением товаров, выполнением работ и оказанием услуг в целях удовлетворения потребностей предприятий, учреждений, организаций. В то же время является потребителем гражданин, пользующийся услугой личного характера, хотя и заказанной для производственных нужд (например, услуга по перевозке, по проживанию в гостинице в командировочных целях). Цели, для которых приобретается товар, заказывается работа (услуга), должны быть исключительно личные (бытовые, семейные, домашние). Товары (работы, услуги) могут приобретаться (заказываться) для личных нужд (например, медицинские услуги) либо для бытовых, домашних (например, приобретение электробытовых приборов), либо одновременно и для личных, и для бытовых (например, приобретение студентом микрокалькулятора для использования как дома, так и на занятиях). Под потребителем понимается не только гражданин, который непосредственно приобрел товар или заказал работу (услугу), но и гражданин, пользующийся ими. Например, потребителем является как гражданин, который купил телевизор или билет в театр, так и гражданин, который пользуется этим телевизором или является зрителем в театре. Между тем в отдельных случаях законодательством предусматривается, что пользоваться товаром, результатом работы или услугой может только гражданин, заключивший договор с продавцом, исполнителем. Например, воспользоваться услугой по договору перевозки железнодорожным транспортом в поездах дальнего следования и воздушным транспортом может только гражданин, который указан в билете. Именно этот гражданин является стороной по договору перевозки, соответственно, только он в данном случае является потребителем. При покупке отдельных видов товаров, в частности оружия, действуют установленные законодательством ограничения — продажа отдельных видов оружия может быть осуществлена только при наличии у гражданина, приобретающего оружие, лицензии на его приобретение, при этом предусмотрены специальные правила регистрации приобретенного оружия. Таким образом, только гражданин, заключивший договор купли-продажи, будет являться потребителем в отношениях, вытекающих из такого договора. В соответствии со ст. ст. 129, 455 ГК РФ, а также Законом РФ «О защите прав потребителей» под товаром понимается любая вещь, не изъятая из гражданского оборота, реализуемая по договору купли-продажи гражданину для личных (бытовых) нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью. Сырье, материалы, комплектующие изделия, полуфабрикаты и т. п. могут рассматриваться в качестве товара в тех случаях, когда они реализуются потребителю продавцом по договору купли-продажи в качестве самостоятельной товарной единицы. В соответствии со ст. ст. 702, 730 ГК РФ, а также Законом РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» <6> под работами понимается деятельность (работа) исполнителя, осуществляемая за плату по заданию потребителя, имеющая материальный результат (строительство жилого дома, ремонт обуви и т. п.), который передается гражданину для удовлетворения личных (бытовых) нужд. ——————————— <6> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 140.
С учетом положений ст. 779 ГК РФ, а также Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» <7> под услугами понимается совершение за плату определенных действий или осуществление определенной деятельности по заданию гражданина для удовлетворения личных (бытовых) нужд (услуги по перевозке, связи, консультационные, образовательные и т. п.). ——————————— <7> Там же.
Отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из возмездных гражданско-правовых договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг, в частности из договоров розничной купли-продажи (в том числе недвижимости, энергоснабжения); аренды, включая прокат; найма жилого помещения, в том числе социального найма, в части выполнения работ, оказания услуг по обеспечению надлежащей эксплуатации жилого дома, в котором находится данное жилое помещение, по предоставлению или обеспечению предоставления нанимателю необходимых коммунальных услуг, проведению текущего ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств для оказания коммунальных услуг; подряда (бытового, строительного, подряда на выполнение проектных и изыскательских работ, на техническое обслуживание приватизированного, а также другого жилого помещения, находящегося в собственности граждан); перевозки граждан, их багажа и грузов; комиссии; хранения; из договоров на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд потребителя-гражданина, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, в том числе предоставление кредитов, открытие и ведение счетов клиентов-граждан, осуществление расчетов по их поручению, услуги по приему от граждан и хранению ценных бумаг и других ценностей, оказание им консультационных услуг; договоров возмездного оказания услуг (связи — почтовых, телефонных, телеграфных, медицинских и образовательных услуг, ветеринарных, гостиничных, туристских и иных) и других договоров, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Кроме того, с 20 декабря 1999 г. отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договора банковского вклада, в котором вкладчиком является гражданин, и других договоров, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Исходя из смысла ст. 39 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» <8> в случаях, когда договоры об оказании отдельных видов услуг по своему характеру не подпадают под действие главы III Закона РФ «О защите прав потребителей», регулирующей отношения при выполнении работ (оказании услуг), применяются правовые последствия, предусмотренные не главой III Закона РФ «О защите прав потребителей», а ГК РФ и другими законами, регулирующими отношения по договорам об оказании таких услуг. К таким договорам, в частности, и относится договор банковского вклада, а также договор страхования. ——————————— <8> Там же.
Договор банковского вклада, в котором вкладчиком является гражданин, в соответствии с п. 2 ст. 834 ГК РФ признается публичным договором. Это возмездный договор, содержание которого — оказание банком услуги вкладчику. Следовательно, отношения, вытекающие из договора банковского вклада с участием гражданина, регулируются Законом РФ «О защите прав потребителей». Вместе с тем отношения банка и его клиентов (вкладчиков) по внесению ими в банк денежных сумм (вкладов), их возврату и выплате процентов по ним, а также правовые последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по данному договору регулируются гл. 44 «Банковский вклад» ГК РФ, а также специальным законодательством. С учетом изложенного и положений ст. 39 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» <9>, к отношениям, вытекающим из договора банковского вклада с участием гражданина, должны применяться общие правила Закона РФ «О защите прав потребителей» о праве граждан на предоставление информации, о возмещении морального вреда, об альтернативной подсудности и освобождении от уплаты государственной пошлины. Правовые же последствия нарушений условий таких договоров определяются Гражданским кодексом РФ и специальным банковским законодательством. ——————————— <9> Там же.
По договорам страхования страховая организация осуществляет деятельность по обеспечению выплаты страхового возмещения при наступлении страхового случая. Если страховой случай не наступит, то договор страхования по истечении установленного в нем срока страхования будет также считаться исполненным надлежащим образом, несмотря на то что страховое возмещение не выплачивалось. Предметом данного договора является осуществление страховой деятельности страховщиком, и, соответственно, по своему характеру договор страхования является договором на оказание услуг. Отношения, возникающие из договора страхования, регулируются гл. 48 «Страхование» ГК РФ, а также специальным законодательством о страховании. С учетом изложенного и положений ст. 39 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» <10> данный Закон применяется к отношениям, вытекающим из указанных договоров в части общих правил, а правовые последствия нарушений условий этого договора определяются ГК РФ и специальным законодательством о страховании. ——————————— <10> Там же.
Так как исходя из Закона РФ «О защите прав потребителей» законодательством о защите прав потребителей регулируются отношения, возникающие только из возмездных договоров, то отношения, вытекающие из безвозмездных гражданско-правовых договоров, данным законодательством не регулируются (например, отношения, вытекающие из договора безвозмездного хранения в гардеробах организаций, если вознаграждение за хранение не оговорено или иным способом не обусловлено при сдаче вещи на хранение (ст. 924 ГК РФ). Не регулируются законодательством о защите прав потребителей также отношения, вытекающие из гражданско-правовых договоров, не связанных с приобретением товаров, выполнением работ, оказанием услуг. К таким отношениям, в частности, относятся отношения, вытекающие из договора государственного займа, заключаемого путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. Предметом договора государственного займа являются деньги, которые одна сторона (заимодавец) передает в собственность другой стороне (заемщику). В соответствии со ст. 817 ГК РФ по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект РФ. Приобретая государственные облигации или иные государственные ценные бумаги, гражданин предоставляет государству (в лице соответствующих органов) заем в виде денежных средств. Таким образом, гражданину при этом не оказывается услуга, и, соответственно, нельзя рассматривать государство в качестве исполнителя услуг в понимании Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» <11>. ——————————— <11> Там же.
Не регулируются законодательством о защите прав потребителей гражданско-правовые отношения граждан с организациями (общественными объединениями, жилищно-строительными, дачно-строительными кооперативами, товариществами и т. д.), если эти отношения возникают в связи с членством граждан в этих организациях. Однако законодательством о защите прав потребителей регулируются отношения по поводу предоставления этими организациями гражданам (в том числе членам этих организаций) платных услуг. Так, например, если уставом ЖСК предусмотрена обязанность кооператива обеспечивать оказание платных коммунальных услуг гражданам, то на отношения, возникающие по поводу предоставления указанных услуг, распространяется действие законодательства о защите прав потребителей. Не регулируются законодательством о защите прав потребителей отношения между гражданами и органами, выполняющими в соответствии с законодательством возложенные на них государственно-властные или административно-распорядительные полномочия, в частности: — отношения, возникающие при осуществлении судом правосудия (так как в соответствии с Конституцией РФ суды являются органами государственной власти и осуществляют правосудие путем рассмотрения в судебных заседаниях гражданских, уголовных и иных дел в установленной законом процессуальной форме); — отношения, возникающие при осуществлении нотариусом нотариальных действий; — отношения, основанные на оспаривании решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по вопросам несоблюдения тех или иных законных прав и свобод граждан, в том числе отношения, возникающие при осуществлении государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными учреждениями возложенных на них законодательством административно-распорядительных и властных полномочий. При этом, поскольку ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления по определению не являются субъектами правоотношений, регулируемых Законом РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» <12>, отмена или признание недействительными (оспаривание) изданных ими правовых актов, не соответствующих потребительскому законодательству, может и должно осуществляться по общим правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РФ. ——————————— <12> Там же.
Органы исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня в сфере управления потребительским рынком в пределах своей компетенции осуществляют: — государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, за порядком применения цен по отдельным группам товаров, за качеством и безопасностью товаров народного потребления; — деятельность по искоренению злоупотреблений в торговле, общественном питании и недопущению поступлений на потребительский рынок недоброкачественных товаров. Объектами государственного контроля в соответствии с возложенными на органы управления задачами являются предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, граждане, реализующие, производящие товары или услуги. Органы управления в сфере потребительского рынка выполняют следующие основные функции: — проводят проверки соблюдения правил торговли и качества товаров народного потребления у продавца; — осуществляют в установленном порядке контроль на предприятиях торговли и общественного питания за соблюдением порядка применения цен по отдельным группам товаров; — контролируют правильность пользования весовыми и измерительными приборами, торговым, технологическим и дозирующим оборудованием; — принимают меры по устранению выявленных недостатков и нарушений, обеспечивают широкую гласность результатов проверок; — приостанавливают реализацию товаров (и оказываемых при этом услуг), не соответствующих по качеству обязательным требованиям стандартов, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан; — координируют свою деятельность с органами государственной власти, общественными организациями потребителей в деле защиты прав и интересов граждан; — рассматривают в соответствии с законодательством письма, заявления, жалобы граждан на качество товаров, нарушения в работе торговых предприятий, предприятий общественного питания и после соответствующих проверок принимают по ним решения, обязательные для исполнения продавцом, изготовителем (при несогласии с принятым решением продавец, изготовитель, потребитель вправе обратиться в суд, арбитражный суд в установленном порядке). Органы исполнительной власти в сфере потребительского рынка в установленных процессуальных формах имеют право: — осуществлять проверки с правом беспрепятственного доступа на торговых и промышленных предприятиях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности в соответствии с основными задачами и функциями, определенными настоящим Положением; — производить контрольные покупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями, изымать образцы (пробы) товаров для проведения исследования их качества; — осуществлять контроль за качеством товаров (услуг), соблюдением правил продажи и оказания услуг, а также проверку наличия у продавца документов, подтверждающих соответствие реализуемых товаров (оказываемых услуг) установленным; — давать заключения по просьбе продавца, потребителя о качестве сертифицированных товаров или товаров, соответствие которых подтверждено декларацией о соответствии, вызывающих сомнение в части их соответствия стандарту; — получать от министерств, ведомств, предприятий, научно-исследовательских институтов и лабораторий, граждан документацию, характеризующую качество продукции, данные о производителе (поставщике) товаров, а также другие материалы; — составлять акты и давать обязательные к исполнению продавцом, изготовителем предписания: об устранении выявленных нарушений правил торговли и технологической дисциплины при производстве товаров; о снятии с реализации товаров, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан, о приостановлении или введении особых условий приемки и реализации товаров, изготовленных с нарушениями требований нормативной документации, до устранения недостатков и повторного заключения; — передавать материалы в следственные органы для привлечения к ответственности должностных лиц, допускающих неоднократные злоупотребления в торговле, выпуске и реализации недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб интересам потребителей; — выносить решения о применении в установленном порядке штрафных санкций к изготовителю, продавцу за реализацию товаров (услуг), произведенных (оказываемых) с отступлением от требований стандартов, а также за нарушение дисциплины цен при реализации товаров (услуг). В завершение необходимо отметить, что управление в сфере потребительского рынка носит децентрализованный характер, у каждого органа управления своя компетенция в рассматриваемой сфере жизнедеятельности.
Библиографический список
1. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. 2. Ким Е. В. Административно-правовое регулирование отношений в сфере потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2005. 3. Лазарев Б. М. Государственное управление советской торговлей: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1961. 4. Четвериков В. С., Четвериков В. В. Основы управления в органах внутренних дел. М., 1997.
