(Кошелев И. Н.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 1)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ В МЕХАНИЗМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
И. Н. КОШЕЛЕВ
Кошелев Иван Николаевич — старший оперуполномоченный по особо важным делам УВД Южного административного округа г. Москвы.
Милиция представляет собой часть аппарата государственного управления. Несмотря на специфичность решаемых ею задач и направлений работы, ее исполнительные и распорядительные функции осуществляются на тех же принципах, которыми руководствуются все другие органы управления. В этой связи контроль за ее деятельностью во многом схож с контролем, который осуществляется за работой других управленческих аппаратов <1>. ——————————— <1> См.: Чекалин К. С. Контроль деятельности советской милиции. М., 1976. С. 5.
Согласно Закону Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <2> контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент России, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. Надзор за законностью деятельности милиции осуществляют Генеральный прокурор России и подчиненные ему прокуроры. В силу специфики деятельности вышеперечисленных органов государственной власти их вклад в осуществление государственного контроля за деятельностью милиции не равнозначен. Обусловлено это тем, что у каждого органа государственной власти есть ряд функций в сфере государственного контроля за деятельностью милиции, которые соответствуют его задачам и компетенции. Установленный подход к механизму осуществления контроля призван предотвратить злоупотребление властью и тем самым гарантировать соблюдение и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в сферу деятельности органов милиции. ——————————— <2> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 14. Ст. 1666.
Проблема контроля за органами полиции была поднята еще императором Александром I, который в своем специальном Указе от 19 марта 1801 г. повелел «сделать подтверждение, дабы чиновники полицейские, как для наблюдения благоустройства, тишины и спокойствия учрежденные, из границ должности своей отнюдь не выходили, и тем менее не дерзали причинять никому и никаких обид и притеснений» <3>. ——————————— <3> См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. 26. N 19798. Ст. 1801.
Административный контроль за деятельностью милиции осуществляется органами исполнительной власти всех уровней, начиная с контроля Президента России, который он осуществляет персонально за каждым полицейским ведомством, и кончая контролем вышестоящих должностных лиц за деятельностью нижестоящих сотрудников. Аппарат контрольных органов, осуществляющих контроль за полицейской деятельностью всех видов и ведомств, достаточно обширен. Это и внутриведомственные контрольные структуры, и инспекционные и надзорные органы и т. д. Вкратце остановимся на основных видах административного контроля за полицейской деятельностью. Внутренний административный контроль. Внутренний административный контроль представляет собой в самом общем виде контроль должностных лиц или контрольных структур, осуществляемый внутри ведомства. Как отмечает К. С. Чекалин, «внутриведомственный контроль в системе Министерства внутренних дел — это разновидность государственного контроля, который охватывает деятельность милиции по всем ее направлениям» <4>. Согласно Положению о Министерстве внутренних дел России основными полномочиями в сфере внутреннего контроля обладает министр внутренних дел и его заместители. Кроме того, министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство внутренних дел России задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Контрольными полномочиями обладают коллегии Министерства внутренних дел России, Министерств внутренних дел, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, а также разнообразные оперативные совещания. Контрольными полномочиями обладают руководители департаментов и иных структурных подразделений Министерства внутренних дел. ——————————— <4> См.: Чекалин К. С. Контроль деятельности советской милиции. М., 1976. С. 61.
Преимущества данного вида контроля за деятельностью милиции заключаются в том, что он осуществляется непосредственно, систематически и профессионально. Наиболее типичным и, если так можно выразиться, ходовым видом внутреннего административного контроля является контроль руководителя (например, начальника районного органа внутренних дел) за работой вверенного ему органа, за законностью, качеством и эффективностью работы каждого из его подчиненных. Эффективность такого контроля всегда налицо: подчиненный сотрудник находится под непосредственным «колпаком» и постоянно подвержен наблюдению со стороны руководителя, что способствует мобилизации сил и законному исполнению обязанностей по службе <5>. ——————————— <5> См.: Куракин А. В. Контроль за полицейской службой // Бельский К. С. Полицейское право. М., 2004. С. 773.
К другим видам внутреннего административного контроля за деятельностью органов внутренних дел относится контроль, осуществляемый штабными, контрольно-ревизионными подразделениями и службами собственной безопасности. Нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел России утверждены положения об Управлении собственной безопасности Министерства внутренних дел России и типовые положения об управлениях, отделах собственной безопасности Министерства внутренних дел, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, Управлениях внутренних дел на транспорте и УВД (ОВД), подчиненных Управлению режимных объектов Министерства внутренних дел России. В настоящее время создан аппарат Главного управления собственной безопасности Министерства внутренних дел России, а согласно Указу Президента России от 4 июня 2001 г. «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» <6> Главное управление собственной безопасности является структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел России. Главное управление собственной безопасности Министерства внутренних дел России является главным подразделением в системе органов внутренних дел по вопросам обеспечения собственной безопасности и осуществления функций методического обеспечения, координации и контроля за деятельностью соответствующих структурных подразделений Министерства внутренних дел России. ——————————— <6> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 24. Ст. 2416.
Основными задачами и функциями подразделений собственной безопасности являются следующие: выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, проведение по ним оперативно-розыскных мероприятий, служебных проверок, изучение состояния законности в органах внутренних дел, подготовка обзоров, рекомендаций и иных документов по вопросам укрепления законности, предупреждения правонарушений среди личного состава. В полиции Соединенных Штатов Америки также существуют отделы собственной безопасности. Основными задачами отдела внутренних расследований являются: — расследование преступлений и административных правонарушений, совершенных сотрудниками полиции; — рассмотрение жалоб и заявлений граждан о противоправных действиях полицейских; — организация и проведение занятий в системе профессиональной подготовки, работа с кадрами <7>. ——————————— <7> См.: Христофоров В. С. Меры обеспечения собственной безопасности в полицейских подразделениях Соединенных Штатов Америки // Вестник Министерства внутренних дел России. 2000. N 4 — 5. С. 165.
Таким образом, целью внутреннего административного контроля является сравнение фактического положения дел с тем, которое должно быть, то есть проверка соблюдения критериев законности и целесообразности административной деятельности. Внутриведомственный контроль, как уже отмечалось, является составной частью полицейского управления, одним из способов воздействия на подчиненные органы и должностных лиц полицейской службы. Задачами внутриведомственного контроля являются: повышение эффективности деятельности полицейской службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, оценка фактического положения дел в сфере обеспечения правопорядка, оценка профессиональных качеств сотрудников, совершенствования форм и методов их работы, проверка порядка выполнения нормативных правовых актов по различным направлениям их служебной деятельности, проверка состояния законности и дисциплины, выявление и устранение недостатков в работе и привлечение виновных к тому или иному виду юридической ответственности, выявление и устранение условий, способствующих правонарушениям, выявление и распространение положительного опыта служебной деятельности. В практике внутриведомственного контроля сложились и получили свое нормативное закрепление следующие формы контроля. Личный повседневный контроль руководителя за деятельностью подразделений и подчиненных сотрудников, заслушивание на служебных и оперативных совещаниях докладов и отчетов о состоянии работы, соблюдении законности и дисциплины, изучение отчетных и других документальных материалов, инспектирование, контрольные проверки, тематические проверки конкретных служб и подразделений, направлений и видов работы, служебные проверки по правонарушениям сотрудников, рассмотрение жалоб и заявлений граждан на действия (бездействие) сотрудников. Преимущества внутреннего административного контроля за деятельностью полицейских органов и их должностных лиц состоит в следующем: возможность постоянного и синхронного контроля за административной деятельностью должностных лиц органов полиции; своевременное выявление и устранение недостатков в административной деятельности, что делает излишним вмешательство извне, то есть внешний контроль; контролирующие инстанции непосредственно знакомы со структурой и деятельностью, в отношении которой осуществляется контроль; внутренний контроль может быть комплексным и тем самым позволит более оперативно достичь желаемых результатов. Однако необходимо учитывать, что при неправильном применении инструментов внутреннего контроля эти преимущества могут превратиться в недостатки. Многое зависит от мотивации должностных лиц контролирующих органов, от их желания как можно более эффективно и экономично осуществлять внутренний административный контроль. Предпосылкой наиболее эффективного внутреннего контроля является четкая, соответствующая поставленным целям структура административного органа и его эффективная деятельность, условием которой является назначение на ответственные административные должности лиц, отвечающих поставленным перед органом задачам, и постоянное повышение их профессиональной квалификации. Внешний административный контроль. Наиболее эффективным видом внешнего административного контроля является президентский контроль, который осуществляется в двух формах: в форме персонального президентского контроля и в форме контроля, который осуществляется по поручению Президента России контрольным управлением Президента Российской Федерации. Как отмечает А. М. Тарасов, «президентский контроль в настоящее время занимает не только особое место в системе государственного управления, но и отличается многоплановостью. В силу особого конституционного статуса главы государства данный контроль в той или иной степени охватывает фактически все стратегические напыления деятельности органов исполнительной власти, основные сферы жизнедеятельности общества» <8>. ——————————— <8> См.: Тарасов А. М. О некоторых вопросах президентского контроля за деятельностью Министерства внутренних дел России: его правовые и организационные основы // Информационный бюллетень Следственного комитета при МВД России. 2002. N 1 (111). С. 35.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» <9> Президент Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей. ——————————— <9> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.
Президент Российской Федерации как высшее должностное лицо в государстве наделен широкими контрольными полномочиями, реализация которых осуществляется Президентом как непосредственно, так и через структурные подразделения Администрации Президента России, которые Президент наделил контрольными полномочиями. Президентский контроль занимает особое место в системе государственного управления и в системе государственного контроля за деятельностью полицейских служб нашей страны. Данный тезис вытекает из особого конституционного статуса главы государства. В связи с этим президентский контроль охватывает фактически все основные направления деятельности полицейских структур. Президент России занимает особое, стратегическое положение в системе осуществления государственного контроля за деятельностью полицейских служб, осуществляет контроль за реализацией ими предписаний законов и иных нормативных правовых актов. В ходе президентского контроля за основными направлениями деятельности полицейских служб изучается состояние законности, выявляются отклонения от норм действующего законодательства. Содержание президентского контроля заключается не только в установлении различных нарушений, но и в определении причин, им способствующих, а также в принятии необходимых мер по предупреждению в будущем различного рода нарушений со стороны должностных лиц полицейской службы. Режим президентского контроля определяется Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г., которым было утверждено Положение о контрольном управлении Президента Российской Федерации. В этом Положении установлено, что данное управление является одним из самостоятельных подразделений Администрации Президента России <10>. ——————————— <10> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 24. Ст. 2395.
Контрольное управление Президента Российской Федерации осуществляет: контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверку исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя Администрации Президента Российской Федерации; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации; информирование Президента Российской Федерации и руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений. Основными функциями Управления являются: организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю; рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений; осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации или руководителя Администрации Президента Российской Федерации; осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации контроля за исполнением сметы Администрации Президента Российской Федерации; осуществление по поручению руководителя Администрации Президента Российской Федерации координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, а также осуществление методического руководства этой деятельностью; участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений; участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран. Управление для осуществления своих задач и функций имеет право: создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов; направлять работников Управления на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; вносить в установленном порядке предложения Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей; вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях; запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц; пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Субъекты, осуществляющие контроль от имени и по поручению Президента России, вправе доложить Президенту об обнаруженных недостатках, сами могут вносить представления, давать предписания по их устранению, однако не могут вмешиваться в деятельность проверяемых организаций, осуществлять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных, предоставляя право Президенту Российской Федерации самому решать, какие меры следует принять в том или ином случае. Завершая рассмотрение проблем административного контроля как средства противодействия коррупции в органах внутренних дел, необходимо отметить, что предотвращение коррупции возможно посредством ротации кадров. Однако данная мера имеет определенные недостатки. В частности, у сотрудников исчезает возможность лучше ознакомиться с коллективом, усложняется установление взаимного доверия и, как следствие, нарушаются дружеские отношения, затрудняется получение необходимой информации, снижается ответственность за выполняемую работу, исключается возможность создания совместных структур и разработка сложных долгосрочных программ <11>. ——————————— <11> См.: Профилактика коррупции в полиции // Информационный бюллетень Следственного комитета при Министерстве внутренних дел России. 2002. N 1 (111). С. 160.
