(Петров С. М.) («Законодательство и экономика», 2009, N 7)
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. М. ПЕТРОВ
Петров С. М., доктор юридических наук, профессор, государственный советник РФ I класса.
Конституция РФ в статье 12 установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. При этом местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно в том плане, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Естественно, что это вовсе не означает независимости местного самоуправления от государства, без которого оно просто нежизнеспособно. Да и в целом системы органов государства и местного самоуправления образуют единую систему публичной власти и являются по существу ее относительно самостоятельными уровнями. Такое положение имеет две стороны: положительную и, увы, отрицательную. В первом случае наличие автономного от органов государственной власти местного самоуправления является ярким проявлением демократического устройства публичной власти в России. Однако во втором — современные органы местного самоуправления в большинстве своем не отличаются развитой структурой и наличием достаточного объема материальных, денежных, да и организационных ресурсов для решения возложенных на них многочисленных вопросов местного значения. К ним зачастую добавляются отдельные функции государства, которые, к сожалению, опять же не всегда обеспечиваются должным финансированием и иными необходимыми ресурсами. Относительная автономия органов местного самоуправления от органов государственной власти рассматривается теоретиками муниципального права как основа формирования системы муниципальной службы, которая по примеру самого местного самоуправления сохраняет принципиальное единство условий и порядка (режима) службы, но тем не менее с государственной службой не отождествляется и отделена от нее законодательно. Впервые в Российской Федерации муниципальная служба была урегулирована ныне утратившим силу Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» <1>. Уже здесь связь муниципальной службы с органами государственной власти субъектов Федерации просматривалась достаточно отчетливо. Так, часть 2 ст. 6 содержала норму, согласно которой минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными и региональными органами государственной власти при определении минимальных местных бюджетов. Однако прямого указания на взаимосвязь муниципальной службы с государственной до выстраивания новой системы государственной службы в законодательстве не просматривалось, хотя по общему правилу стаж муниципальной службы учитывался при переходе на службу государственную и наоборот. ——————————— <1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.
Такая внешне весьма демократичная и перспективная система местного самоуправления и обеспечивающая ее функционирование муниципальная служба оказалась на практике весьма далекой от совершенства, несмотря на меры по ее укреплению, предпринимаемые уже в ходе административной реформы в первом десятилетии XXI в. В целом по общим оценкам (исключая, конечно, крупные мегаполисы, где, впрочем, тоже имеются свои проблемы) органы местного самоуправления переживают далеко не лучшие времена. Местные бюджеты не могут профинансировать полноценную реализацию функций местного самоуправления, а кадровый состав его оставляет желать много лучшего. В большинстве случаев, и особенно в отдаленных от областных центров районах страны, комплектование должностей муниципальных служащих в соответствии с квалификационными требованиями по должностям муниципальной службы из числа местных жителей достаточно сложно. Так, по данным администрации Тюменской области возрастной состав муниципальных служащих не обеспечивает планомерность замены кадрового состава одной возрастной группы другой. В частности, служащих от 31 года до 40 лет почти в два раза меньше, чем служащих возрастной категории 51 — 55 лет. Около трети муниципальных служащих не имеют высшего образования. Из-за низкого денежного содержания число женщин среди муниципальных служащих постоянно превышает число мужчин в 2,5 — 2,7 раза <2>. ——————————— <2> www. admtyumen. ru/files/250/Кадровая политика. ppt
По данным Федеральной службы государственной статистики и материалам, поступившим из субъектов Федерации, базовое высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» сегодня имеют лишь 0,2% общей численности выборных лиц местного самоуправления и 2,8% общей численности россиян, занимающих должности на муниципальной службе. Не спасают положение муниципальные служащие и выборные лица местного самоуправления, окончившие различные курсы профессиональной переподготовки по специальности «Государственное и муниципальное управление» или курсы повышения квалификации по специализированным программам в области муниципального управления. Их очень и очень мало. К концу 2005 г. численность работников муниципальной службы, получивших дополнительное профессиональное образование, составила 29658 человек. Это всего 9,6% общей численности муниципальных служащих <3>. ——————————— <3> Сумароков В. З. Состояние и перспективы развития кадрового потенциала муниципальной службы: социологический анализ. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пенза, 2007. С. 14.
Заметим, что за последние годы число муниципальных образований удвоилось и продолжает расти. Между тем непосредственно на подготовку и повышение квалификации муниципальных служащих использование средств федерального бюджета не предусмотрено. Поэтому очень много в обеспечении муниципальных образований кадрами зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны организовать процесс подготовки муниципальных служащих. И здесь не обойтись без финансирования из региональных бюджетов <4>. ——————————— <4> http://www. duma. gov. ru/localcom/docs/meropriyatiya/sverdlovsk_doklad_kadry. htm
27 мая 2003 г. в рамках начавшейся реформы государственной службы был принят Федеральный закон N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <5>, где в статье 3 был прямо закреплен принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Следом за ним административная реформа затронула и местное управление. Одной из мер в этой связи стало принятия нового рамочного Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» <6>, в статье 5 которого были прямо закреплены условия, обеспечивающие взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. В их числе: ——————————— <5> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <6> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
— единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; — единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; — единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; — учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; — соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; — соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Исходя из этих законодательных требований логично было бы предположить, что законодательство о муниципальной службе должно быть концептуально весьма близко к законодательству о государственной гражданской службе. Однако этого не произошло. Если законодательство о государственной гражданской службе носит выраженный административно-правовой характер и по существу представляет собой рамочный правовой режим такой службы, то в основу законодательства о муниципальной службе положены нормы трудового права, что, естественно, никоим образом не позволяет говорить о декларированном единстве требований на государственной гражданской и муниципальной службе. Считать такое положение нормальным вряд ли можно, поскольку родовым для служебных правоотношений является именно административное право, отождествлять или подменять которое трудовым невозможно. Тем не менее в случае с муниципальной службой законодатель игнорировал коренное направление реформы публичной службы, состоящее в отказе от преимущественного регулирования служебных отношений трудовым правом в пользу административного. Основным аргументом для этого послужило внешнее совпадение административно-правовых норм, использованных в законодательстве о государственной службе, с трудовым. И это действительно имеет место. Однако следует иметь в виду, что административное право может включать в свое содержание нормы любых отраслей права. При этом они особым образом огосударствливаются сообразно нуждам государственного управления, которое регулируется административным правом и уже на основе его предмета и метода получают собственные качественно отличные от первоначальных свойства, становясь элементами регулирования особой системы государственного управления. Построить ее на основе других отраслей права, кроме как административного, невозможно, поскольку именно в административном праве воплощены законы и закономерности государственного управления, т. е. особого рода правоотношений, которые в других отраслях права не присутствуют. Концепция правового регулирования служебных отношений, выстроенная на основе трудового права, которая реализована в современном Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, в корне противоречит сказанному выше. Прежде всего, по единодушному мнению большинства авторов, исследующих проблемы муниципального права, оно регулирует отношения, связанные с муниципальным управлением, которое по своей природе весьма близко к государственному, и потому нормативные правовые акты органов местного самоуправления по меньшей мере сходны с нормами административного права. И если они прямо не являются таковыми, то лишь в силу автономии органов местного самоуправления от государственных, естественно, если речь не идет о государственных полномочиях, переданных государством в введении муниципальных образований. Уже отсюда следует вывод, что муниципальная служба — это именно служебная, а не трудовая деятельность. Их отличия отмечаются даже на этимологическом уровне и отмечены во всех ведущих словарных источниках. Отнесение любой общественно-трудовой деятельности к разновидности труда в условиях советского строя, откуда и берут свое начало многие постулаты современного трудового права, имеет идеологическое содержание и идеологические же корни. В советской системе разделение гражданского общества и государства не признавалось, и, соответственно, труд в рамках гражданского общества и публичная служба, в том числе происходящая в рамках гражданского общества муниципальная служба, не разграничивались. Естественно, для современной России, которая строится на принципах правовой государственности, такой подход не может быть приемлем, как не может быть приемлемо и жесткое разграничение по принципам формирования государственной и муниципальной службы. Довольно примечательно, что стремление обеспечить тесные и действенные взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы — это не только декларация, сформулированная в одном из важнейших принципов рамочного Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ. Данный принцип получил дальнейшее развитие и конкретизацию как в статье 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», так и статье 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации». Тексты названных статей фактически совпадают. Причем любое из названных в них условий взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы являются по существу основными элементами административно-правового режима государственной и муниципальной службы. Или, иначе, единство двух видов публичной службы в данном случае означает и коренное единство правовой природы их режимов. Однако в действительности сделать такой вывод невозможно, поскольку деятельность по обеспечению исполнения полномочий в режиме государственной службы напрямую объявлена служебной и регулирующие ее нормы в полном объеме внесены в содержание административно-правового режима государственной гражданской службы. Например, сюда включены вопросы заключения и расторжения служебного контракта, служебное время и время отдыха, отпуска на гражданской службе, должностной регламент и т. п., что в законодательстве о муниципальной службе отнесено к регулированию нормами трудового права. Сделаем еще одно замечание. В статье 5 Трудового кодекса РФ закреплено положение, согласно которому нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Кодексу. Если же при этом обнаруживаются какие-либо противоречия, то применению подлежит Трудовой кодекс. Кроме того, вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречащие Кодексу, применяется лишь при условии внесения соответствующих изменений в Трудовой кодекс. Естественно, преимущественно административная реформа служебного законодательства вскоре потребовала внесения довольно противоречивой коррекции в Трудовой кодекс. Ныне его статья 11 содержит положение, согласно которому на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе. Противоречие здесь в том, что на государственных гражданских служащих по современному служебному законодательству действие трудового права вообще не распространяется, поскольку соответствующие ему положения инкорпорированы в административное право и имеют здесь иные основания и методы регулирования. Что же касается муниципальной службы, то здесь полноценное использование трудового права нарушает принцип единства требований на государственной гражданской и муниципальной службе и потому принципиально неприемлемо. Продемонстрируем сказанное несколькими положениями. Например, в числе запретов для служащих такие, как запрет на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором служащий замещает соответствующую должность, если это не входит в его должностные обязанности. Со свободами работников, установленных Трудовым кодексом, это никак не согласуется. Аналогично, вряд ли совместимо с трудовым правом, ориентированным на общегражданские права и свободы, требование к служебному поведению. То же самое можно сказать и относительно представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которое можно расценить и как вмешательство в частную жизнь работника со стороны представителя работодателя. Опять же трудно понять, как будет согласовываться принцип внепартийности муниципальных служащих с трудовым законодательством, где ему, естественно, как антидемократичному, места просто не найдется. Трудовое право во всех этих случаях просто не применимо в силу его преимущественной ориентации на гражданско-правовые отношения. Ссылка же на возможность его применения с учетом особенностей служебного законодательства во всех этих случаях просто теряет смысл, поскольку создает коллизию внутри самого трудового права. Ее разрешение может быть лишь таким, что в указанных обстоятельствах в силу должны вступить нормы Трудового кодекса, которые запрещают применение отдельных положений служебного законодательства (а как раз они-то и составляют основу режима муниципальной службы), что неприемлемо, поскольку противоречит интересам охраны и полноценной реализации публичного интереса на государственной и муниципальной службе. Подавляющая часть норм, регулирующих режим муниципальной службы, оказалась в сфере действия административного законодательства. Напротив, служебная деятельность вопреки ее естественной природе регулируется ныне трудовым правом, как будто повторяя собой советские идеологические догматы о высшей ценности труда, поглощающего собой все виды созидательной деятельности в обществе и государстве, вне зависимости от их устройства и принципов функционирования. Наконец, следует особо подчеркнуть, что выбранный ныне подход к регулированию муниципальной службы ставит препоны ее дальнейшему развитию. Например, уже долгое время дискутируется и, скорее всего, в ближайшее время будет решен вопрос о создании в полном смысле муниципальных правоохранительных органов в отличие от милиции общественной безопасности, которую лишь формально, в первых редакциях Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» <7>, называли муниципальной. В действительности же это неразрывная часть системы современной федеральной милиции, которой лишь могут оказывать содействие органы государственной власти субъектов Федерации. ——————————— <7> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
Если же речь станет о действительно муниципальных правоохранительных органах, то служба в них наверняка должна будет регулироваться, так же как и в других правоохранительных органах, на основе административного права. Однако, с другой стороны, эти служащие войдут в число муниципальных, что создаст двойственную систему регулирования самой муниципальной службы в дополнение к противоречиям с федеральным законодательством, которые уже существуют. Вывод здесь может быть только один: необходимо последовательно придерживаться выбранных приоритетных направлений реформирования публичной службы в России, а это означает, что как можно быстрее следует разработать и принять новую, основанную на административном праве, редакцию федерального закона о муниципальной службе.
