(Зипунникова Н. Н.) («Российский юридический журнал», 2013, N 2)
УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ И НАУКОЙ КАК ФУНКЦИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА (XVIII — НАЧАЛО XX В.)
Н. Н. ЗИПУННИКОВА
Зипунникова Наталья Николаевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Автор показывает формирование и значение функции управления образованием и наукой в истории России. Анализируется историческая обусловленность рассматриваемой функции Российского государства, ее признаки и механизмы организационно-правового оформления.
Ключевые слова: история государства и права России, государственность, функции государства, управление образованием и наукой.
Management of education and science as a function of the Russian state (XVIII — beginning of XX century) N. N. Zipunnikova
The author shows the formation and significance of management education and science in the history of Russia. Historical causality of the considered function of the Russian state, its characteristics and mechanisms of organizational and legal formation are analyzed.
Key words: history of state and law of Russia, statehood, functions of the state, management of education and science.
Об исторической обусловленности функций государства. Принципиальным в сложном разговоре о природе, видах и классификациях функций государства (государств) представляется утверждение о том, что последние не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим, неизменным. В зависимости от конкретных исторических реалий отдельные элементы общих функций могут приобретать особенное значение, трансформируясь в самостоятельные функции. О подвижной, контекстной природе научных классификаций в политических и государственно-правовых теориях, в том числе в отношении государственных функций, емко высказался в свое время Г. Еллинек, поясняя их обусловленность «данной исторической действительностью»: «Все классификации государственных функций, принадлежащие заслуживающим внимание авторам, всегда исходили из конкретного государства соответствующей эпохи с его своеобразными учреждениями, чтобы из наблюденных, действительно отправляемых им функций абстрагировать общее учение» <1>. Рассуждая о деятельности современного Российского государства в образовательно-научной сфере, исследователи называют эту функцию по-разному (социальной, социокультурной, идеологической, развития культуры, науки, образования, управления научно-техническим прогрессом, образовательной и т. д.). В специальных работах о государственно-правовой деятельности в области образования и науки особо выделяется проблематика управления и его правового регулирования. ——————————— <1> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004 (по изд. 1903 г.). С. 567.
Ось «государство — образование и наука» в имперский период в научном осмыслении современников. К пониманию роли государства, его целей и задач, в том числе в образовательно-научной сфере, дореволюционные авторы приходили в условиях постепенного размежевания (под влиянием французских и немецких учений) наук государственного и полицейского права. Университетский устав 1835 г. предусматривал преподавание на юридических факультетах российских государственных законов, а также законов благоустройства и благочиния, а устав 1863 г. — государственного и полицейского права. Обе отрасли юридической науки изучали цели государственной деятельности, но наука полицейского права — с точки зрения практических мер для достижения целей государственного управления, а наука государственного права — с позиций распределения целей (задач) между разными государственными установлениями и внутренней их организации (см., например, позиции А. Д. Градовского, И. Т. Тарасова). В специальных исследованиях постепенно кристаллизовался тезис об определяющем значении Российского государства в строительстве образовательно-научной системы, обусловленном утилитарными причинами, прежде всего разнообразными потребностями самого государства, осуществлявшего модернизацию социальной сферы. Один из первых отечественных авторов, изучавших названную ось, А. Окольский рассуждал об организации гармоничного управления как составляющей вмешательства государства в образование, которое, по его словам, суть не только право, но и обязанность государства. Исходя из своих потребностей в определенном уровне развития образованности общества, государство нормирует «училищные и образовательные отношения», учреждает учебные заведения, осуществляет контрольно-надзорные полномочия. Надлежащая организация властей, управляющих системой, по Окольскому, есть одно из средств для осуществления государственной «правообязанности», для достижения государственной цели. М. Ф. Владимирский-Буданов в числе составляющих предмета истории права образования называл цели государственной деятельности в образовании, эволюцию государственных органов, занимающихся управлением в образовании, и способы распространения образования. В рассуждениях о целях и границах действия государства Б. Н. Чичерин также возражал тем авторам, которые выступали против любого вмешательства государства в учебное дело. О двуединстве образовательно-научной сферы. Образование и наука выступали как единая (двуединая) сфера приложения усилий Российского государства периода империи, осуществления его функций; образовательно-научное пространство формировалось и как важнейшая инновационная среда, постепенно изменявшая так называемое традиционное общество. Главным стыкующим образование и науку звеном стали императорские университеты. В исследованиях по истории российской науки распространены тезисы о том, что в первой половине XIX в. под термином «наука» понималось и высшее образование, а иногда и просвещение в целом, а также что в царской России размежевание научно-исследовательской работы и преподавания только зарождалось. Изначально, в эпоху Петра Великого, двуединство образовательно-научной сферы было обусловлено необходимостью осуществлять модернизацию страны в сжатые сроки при достаточно скудных ресурсах, неразвитых организационных формах, отсутствии должного кадрового резерва и серьезной интеллектуальной традиции. Этим, в частности, обусловлена идея создания «триединого здания» (гимназия — университет — академия). Постепенно в образовательно-научной сфере оформлялись самостоятельные системы (академическая, университетская, научно-технических и иных обществ, гимназическая, начального образования, профессионального образования и др.). Это не означало разрыва связей, происходило их усложнение (специализация, дифференциация и т. д.). Законодательство Российской империи насыщено формулами-связями образования и науки. Формирование функции управления образованием и наукой в XVIII в.: основные признаки. Изучение вопроса о вырастании заявленной функции как систематической, специально организованной деятельности государства по выработке механизмов эффективного развития образовательно-научной сферы в очередной раз иллюстрирует осуществление государственно-правовой эволюции Российской империи в русле европейского развития. Как отмечалось специалистами, в XVIII столетии государственное управление распространилось на школы, дорожное дело, кредитные учреждения, союзы, собрания, сходки, особенно в эпоху просвещенного абсолютизма <1>. Отсутствие в коллегиальной системе управления, внедрявшейся Петром I, отдельной коллегии по делам образования и науки («ученой» коллегии, как называл ее Лейбниц в своих рекомендациях российскому монарху), понятно, не означало отсутствия государственной деятельности в этой сфере и собственно функции. Трудно не согласиться с М. Ф. Владимирским-Будановым, отмечавшим признание народного просвещения в XVIII в. важнейшей функцией государства. Важной видится и оговорка маститого исследователя о данном признании — только в качестве одного из условий государственной службы. ——————————— <1> Шеймин П. Полиция // Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. СПб., 1898. Т. 47 (XXIV). С. 320.
В числе признаков осуществления Российским государством в доминистерский период указанной функции можно назвать провозглашение целей образования, воспитания, научной деятельности, устройство и регламентацию деятельности учебных заведений и научных учреждений, реализацию различных моделей образования (сословно-профессиональной школы, общеобразовательной школы), а также попытки осуществлять стандартизацию образовательной деятельности, как и попытки решить вопрос о включении повседневного управления строящейся образовательно-научной системой в функционирующий государственный механизм, и финансирование. «Подвижность» и многообразие целей образования и науки (профессиональная выучка на пользу регулярному государству, содействие сословному устройству, воспитание просвещенных граждан, слава и престиж в Европе) и их тщательное идеологическое обоснование свидетельствовали о прочном вплетении образовательно-научной сферы в развитие сословно-правового механизма империи, института государственной службы, в решение внешнеполитических задач. О качестве функции в министерский период (формирование отрасли государственного управления). Закономерное создание в ходе министерской реформы специального ведомства — Министерства народного просвещения означало окончательную институционализацию отрасли государственного управления (по формуле законодателя, «важнейшей части государственной попечительности»). Министерство венчало сложную управленческую систему (попечители учебных округов (иногда — генерал-губернаторы), училищные комитеты университетов, инспекторы и смотрители учебных заведений и т. д.). Значимыми являлись попытки гармонизации взаимоотношений МНП с другими ведомствами, имевшими свои учено-учебные части, и тенденция к монопольному положению профильного ведомства, особенно очевидная во второй половине XIX столетия. Для МНП приоритетом было подчинение сфере своего влияния начальной школы, исключительно разнообразной по происхождению, «прописанной» в разных государственных частях, само же Министерство неоднократно призывало к совместному просветительству и общество, и церковь. Новое качество соответствующей функции государства проявлялось в нивелировании целей-смыслов образования (генеральная (утилитарная) цель так и не была преодолена, даже в условиях развития буржуазных отношений), а также в строительстве масштабной, с учетом региональной специфики, системы образовательных и научных учреждений. Эволюция учебно-окружной карты империи демонстрировала во многом утилитарное отношение власти к образованию: с его помощью решались задачи «скрепления» европейско-азиатского пространства, на котором формировалась имперская государственность (освоение территорий, русификаторская политика, насаждение новых образовательных институций или приспособление уже имеющихся к учебно-административному механизму империи). Тенденция выравнивания, унификации образовательного пространства, во многом зависящая от колебаний национальной политики имперского государства, к концу XIX в. уже доминировала над тенденцией учета местной, региональной специфики. В министерский период финансирование образовательно-научной сферы стало важнейшей самостоятельной составляющей функции управления. У профильного ведомства был свой бюджет; административная раздробленность учебной части обусловливала и расходование государственных средств иными ведомствами, имевшими учено-учебные части. На осуществление исследуемой функции оказывали влияние возрастающие потребности общества в образовании и достижениях наук. Эпоха буржуазных реформ получила, среди прочих, характеристику «педагогического времени». Кульминацией тенденции соучастия общества в государственном управлении образовательно-научной системой стала деятельность созданной Государственной Думы и реформированного Государственного совета в начале XX столетия. Принципиальными видятся два взаимосвязанных сюжета: образовательно-научная тематика законотворческой деятельности и участие научно-педагогических кадров в работе российского народного представительства. О правовом обеспечении функции управления образованием и наукой в Российской империи. Осуществление Российским государством указанной функции, приведшей к вырастанию самостоятельной отрасли управления, требовало эффективного правового обеспечения сложных процессов. Изначально обильный поток узаконений стремительно увеличивался, постепенно формировались внутренние связи в соответствующем массиве, выстраивались его уровни, формировались направления правового регулирования. Каждый из российских монархов (в министерский период) проводил свою университетскую реформу, а также реформы образования других ступеней, скрепляя подписью соответствующие уставы. Не состоялся «главный университетский закон» лишь при Николае II, однако об остроте вопроса и попытках его решения свидетельствуют как Временные правила об управлении высшими учебными заведениями Министерства народного просвещения, утвержденные именным указом Сената от 27 августа 1905 г., так и работа ряда комиссий, оставивших несколько законопроектов. Осуществление Российским государством функции управления строившейся образовательно-научной системой постепенно и неизбежно вело к формированию и институционализации самостоятельной сферы (отрасли) общеимперского управления, осуществлявшегося на высшем, центральном и региональном уровнях. Активная деятельность государства в этой сфере имела важное последствие — зарождение общественного интереса к образованию и науке, формирование общественного запроса не только на потребление образования и науки, но и на участие в управлении, формировании системы. Концентрация этого интереса в эпоху буржуазных преобразований, практическая заинтересованность в знании как инструменте экономического, технического подъема, а также личного и общественного нравственного роста демонстрировали осознание самоценности образования и науки, их мощного потенциала для социального развития. Важным итогом общественного интереса стали и постановка вопроса о всеобщем (начальном) образовании, и активное обсуждение образовательно-научной проблематики в Государственной Думе и Государственном совете в начале XX столетия.
Bibliography
Ellinek G. Obshhee uchenie o gosudarstve. SPb., 2004. Shejmin P. Policiya // Ehnciklopedicheskij slovar’ F. A. Brokgauza i I. A. Efrona. T. 47 (XXIV). SPb., 1898.
