(Трегубова Е. В., Марьян А. В., Кривоносов Д. А.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 8)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ПРАВОВОГО ЗАПРЕТА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Е. В. ТРЕГУБОВА, А. В. МАРЬЯН, Д. А. КРИВОНОСОВ
Трегубова Елена Валентиновна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Марьян Ашот Всеволодович, кандидат юридических наук, доцент Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Кривоносов Денис Анатольевич, кандидат юридических наук, помощник прокурора.
В статье рассматриваются правовые и организационные механизмы формирования, закрепления и реализации института правового запрета в системе государственной службы и указывается на роль и значение соответствующего административно-правового средства в организации государственно-служебных отношений.
Administrative and legal regulation of the institution of legal prohibition in the system of state service E. V. Tregubova, A. V. Maryan, D. A. Krivonosov
The article is devoted to the legal and organizational mechanisms of formation, consolidation and enforcement of the institution of legal prohibition in the system of state service. The authors also mentions the role and the meaning of corresponding administrative and legal measures in organization of state service relations.
Реформа государственной службы РФ затронула многие аспекты государственно-служебных отношений, а также правового положения государственного служащего. Преимущественно реформа коснулась государственно-служебных отношений, складывающихся и развивающихся в системе государственной гражданской службы. В связи с чем в настоящее время практически сформирована правовая основа государственной гражданской службы РФ. Однако говорить о том, что все вопросы административно-правового регулирования государственной гражданской службы решены в полной мере, пока не приходится. Остаются неохваченными многие вопросы административно-правового регулирования правоохранительной службы РФ. Несмотря на изначальные предписания Указа Президента России о реформе государственной службы, так и не принят закон «О правоохранительной службе», что качественно ухудшает правовое регулирование государственно-служебных отношений в системе правоохранительной службы РФ. Не углубляясь в общие проблемы административно-правового регулирования государственно-служебных отношений, отметим, что существенной составляющей данных отношений являются отношения, связанные с реализацией запретов, которые обусловлены режимом государственной службы. Институт административных запретов присутствует в системе гражданской, военной и правоохранительной службы. Однако количество административных запретов в каждом из вышеназванных видов государственной службы различно. Кроме того, данные запреты касаются различных аспектов служебной деятельности государственных служащих. Различные виды государственной службы предполагают общие и специальные административные запреты. Административные запреты в системе государственной службы достаточно разнообразны, они могут являться составным элементом правового положения государственного служащего, могут способствовать защите его прав и законных интересов, укреплению законности и дисциплины в системе государственной службы, а также противодействовать коррупции. Несмотря на социальную важность института административных запретов в системе государственной службы РФ, они еще не получили должной правовой оценки. Сложившееся положение обусловлено обстоятельствами как объективного, так и субъективного характера. Таким образом, анализ административных запретов в системе государственной службы РФ имеет определенное значение для совершенствования законодательства о государственной службе, а также административно-правового статуса государственного служащего в различных видах государственной службы. Исследование административных запретов имеет важное практическое значение для развития института государственной службы, поскольку административные запреты находятся в диалектической взаимосвязи с другими составляющими института государственной службы. Является догмой, что институт правового запрета носит комплексный характер, включающий в себя нормы различной отраслевой принадлежности. В этой связи есть смысл кратко остановиться на понятии правового института, поскольку данный термин достаточно часто используют в юридической литературе в различных аспектах <1>. ——————————— <1> См.: Артаманов Д. Н. Институт военного положения по советскому праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1950; Козлов Ю. М. Институт права жалобы по советскому административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1953; Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1984; Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. N 10. С. 5; Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9. С. 11; Ендольцева А. В. Институт освобождения от уголовной ответственности: теоретические, законодательные и правоприменительные проблемы: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005; Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. С. 14; Вострокнутова О. Ю. Институт миграции в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006; и др.
Л. И. Дембо еще в 1956 г. отметил, что в литературе «принято злоупотреблять этим термином, применять его очень широко, к любому правовому явлению, не вкладывая в этот термин, по существу, какого-либо конкретного содержания» <2>. ——————————— <2> Дембо Л. И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. N 8. С. 93.
Между тем И. Л. Бачило верно отмечает, что категория «институт» в праве — это многоуровневое, сложное образование, используемое в процессе упорядочения системы права и внутренних связей структурных и сущностных элементов его нормативной основы — законодательства <3>. ——————————— <3> См.: Бачило И. Л. Государственно-правовые институты в условиях информационного общества // Институты административного права России. М., 1999. С. 17.
В настоящее время не вызывает сомнений тот факт, что феноменом, который объединяет в себе правовые нормы, является правовой институт. Под правовым институтом понимается составная часть системы права. Следует согласиться с тем, что в некоторых гуманитарных, а также технических дисциплинах термин «институт» обозначает самые разные явления социальной действительности. Нужно признать, что широкое использование термина «правовой институт» во многом объясняется его смысловым и социальным назначением <4>. И. Л. Бачило отмечает, что институт в системе государственного управления может пониматься в функциональном, организационном и нормативном плане <5>. ——————————— <4> См.: Киримова Е. А. Правовой институт (теоретико-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 67. <5> См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 17.
Кроме того, следует согласиться и с тем, что в системе права правовой институт занимает особое место <6>. ——————————— <6> См.: Киримова Е. А. Указ. соч. С. 69.
Данный тезис находит свое подтверждение в научной литературе. Определяя систему административного права, К. С. Бельский правильно отмечает, что при анализе системы отрасли права нужно выделять структурные элементы трех уровней: административное право как отрасль права в целом (при этом данная отрасль расчленяется на самостоятельные подсистемы или подотрасли); каждая подотрасль, в свою очередь, расчленяется на структурные элементы — правовые институты; отдельно правовой институт складывается из правовых предписаний — норм права. Структурные элементы оказывают непосредственное воздействие на построение системы административного права, на ее общий вид и панораму <7>. А. П. Коренев также справедливо отмечает, что систему отрасли административного права составляют ее институты, т. е. группы норм, регулирующие общественные отношения в различных сферах и отраслях управления <8>. ——————————— <7> См.: Бельский К. С. О системе административного права // Государство и право. 1998. N 3. С. 5. <8> См.: Коренев А. П. О соотношении административно-правовых институтов в отрасли административного права // Институты административного права России. М., 1999. С. 41.
Говоря о правовом запрете как институциональном образовании, нужно сказать, что эффективность административно-правового регулирования общественных отношений, связанных с установлением и реализацией правовых запретов, достигается не только посредством совершенствования соответствующих правовых норм, но и за счет их интеграции в соответствующие образования, каковым, собственно, и является правовой институт <9>. ——————————— <9> См.: Киримова Е. А. Указ. соч. С. 69.
Далее следует несколько слов сказать, собственно, о понятии «правовой институт». Несмотря на достаточно частое использование термина «правовой институт» или «институт права», в юридической науке нет единой точки зрения относительно данного феномена. Исследование позволяет сделать вывод о том, что в научной литературе имеют место в целом схожие определения «правового института». Среди ученых относительно определения правового института ведутся оживленные дискуссии о том, что считать правовым институтом применительно к конкретным отраслям права. Неопределенность понятия «правовой институт» приводит к некоторым проблемам в сфере административно-правового регулирования, а также уяснению такой важной составляющей механизма правового регулирования, как правовой запрет в целом и административно-правовой запрет в частности. Раскрывая конструкцию правового института, необходимо сказать, что элементы, характеризующие систему права с точки зрения ее структуры, присущи и правовому институту <10>. При этом вполне очевидно, что правовой институт соотносится с соответствующей отраслью права как часть с целым. Как отмечает Е. А. Киримова, логические связи между категориями отрасли права и правового института определяются тем необходимым, устойчивым, специфическим, что закономерно связывает данными категориями явления. Предлагаемая логическая связь определяется характером, объемом, структурой общественных отношений, опосредуемых правом <11>. ——————————— <10> Там же. <11> См.: Там же. С. 69.
Социальная обусловленность полного и комплексного регулирования правовыми нормами общественных отношений вызывает необходимость разделения всей совокупности правовых норм на соответствующие отрасли права, а отрасль права дифференцируется на отдельные составляющие, которые называются правовыми институтами. Деление отрасли права на отдельные составные части или правовые институты вызывает объективную необходимость исследования такого феномена, как «правовой институт». Как уже указывалось, в научной литературе на протяжении многих лет ведутся достаточно оживленные дискуссии о том, что следует понимать под правовым институтом. В этой связи И. Л. Бачило неслучайно говорит о том, что категория «институт» в праве призвана быть одним из аналитических и организационных инструментов для определения состояния правовой системы и организационно-функциональных структур в системе государственного аппарата <12>. ——————————— <12> См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 17.
О правовом институте достаточно много писали, но сложность данного феномена вызывает объективную необходимость еще раз обратиться к, казалось бы, устоявшейся терминологии. Так, в середине 60-х годов XX в. под правовым институтом О. С. Иоффе понимал группу норм, объединяемых специфическим способом применения общеотраслевого метода к регулируемому им виду общественных отношений <13>. ——————————— <13> См.: Иоффе О. С. Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 14. М., 1968. С. 54.
Говоря о правовом институте, Ю. К. Осипов писал о том, что правовые институты — это обособленные группы юридических норм, регламентирующие отдельные виды однородных общественных отношений или отдельные стороны всех отношений данного рода, независимо от их видовой принадлежности <14>. ——————————— <14> См.: Осипов Ю. К. Понятие институтов гражданского процессуального права // Правоведение. 1973. N 1. С. 55.
В свое время А. Б. Венгеров под правовым институтом понимал «наиболее крупные объединения правовых норм по общему предмету правового регулирования» <15>. ——————————— <15> См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2006. С. 441.
Группа ученых в составе В. Я. Любашица, М. Б. Смоленского, В. Б. Шепелева отмечает, что правовой институт есть форма «выражения, закрепления, объективации юридических норм, складывающихся и действующих в обществе и предназначенных для регулирования наиболее важных общественных отношений» <16>. ——————————— <16> См.: Любашиц В. Я., Смоленский М. Б., Шепелев В. Б. Теория государства и права. Ростов-н/Д, 2002. С. 381.
М. Н. Марченко трактует правовой институт как связанную между собой относительно обособленную группу юридических норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений <17>. ——————————— <17> См.: Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2003. С. 562.
В теории права существует точка зрения о том, что нормы права, взаимосвязанные по предметно-функциональному признаку и регулирующие конкретные видовые общественные отношения, образуют правовой институт <18>. В. В. Лазарев, С. В. Липень правовой институт определяют как совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, которая регулирует вид или определенную сторону однородных общественных отношений <19>. ——————————— <18> См.: Теория государства и права / Под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. С. 389. <19> См.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права. М., 2001. С. 250.
И. Л. Бачило отмечает, что институт права может рассматриваться как такая совокупность норм права, которая обеспечивает достаточную полноту и согласованность регулирования наиболее устойчивых и функционально однородных отношений в системе права <20>. ——————————— <20> См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 17.
В свою очередь, В. С. Якушев говорит о том, что термин «правовой институт», или «институт права», в юридической литературе один из наиболее употребляемых терминов, однако до настоящего времени он не получил достаточной определенности. В самом широком виде правовой институт понимается как нечто среднее между нормой и отраслью права, что, естественно, не отвечает ни теоретическим, ни практическим потребностям» <21>. ——————————— <21> Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. N 6. С. 61.
В. С. Якушев в своей статье приводит небольшой анализ различных точек зрения относительно категории «правовой институт». В частности, в его статье отмечается, что правовой институт обычно определяется как «совокупность норм, регулирующих обособленные общественные отношения», «совокупность норм, регулирующих обособленные общественные отношения в пределах той группы общественных отношений, которые составляют предмет отрасли», или как «совокупность норм, очерчивающих определенное типизированное правоотношение» <22>. ——————————— <22> Якушев В. С. Указ. соч.
В. С. Якушев говорит о том, что «правовой институт — это основанная на законе совокупность норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенное обладающее относительной самостоятельностью общественное отношение, а также связанные с ним производные отношения» <23>. ——————————— <23> Там же.
Необходимо отметить, что С. С. Алексеев выделяет такой признак правового института, как «интеллектуально-волевое содержание», которое выражено в «специфической группе понятий, общих положений, терминов» <24>. ——————————— <24> См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 122.
Д. А. Керимов, давая определение правового института, в качестве его характерного признака называет автономность функционирования, отмечая при этом другой его уровень по сравнению с отраслью права <25>. ——————————— <25> См.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 300.
Традиционно под институтом права понимаются нормы права, которые регулируют группу однородных общественных отношений. В этой связи неслучайно, что В. Е. Чиркин говорит о том, что правовой институт есть совокупность правовых норм, которые регулируют однородный комплекс общественных отношений <26>. ——————————— <26> См.: Чиркин В. Е. О системном анализе социалистических государственно-правовых отношений // Правоведение. 1982. N 3. С. 14.
Существуют и другие точки зрения, согласно которым под правовым институтом понимают систему норм, входящих в соответствующую отрасль и регулирующих определенную группу общественных отношений <27>. ——————————— <27> См.: Ермакова Т. С. О системе советского финансового права // Правоведение. 1975. N 2. С. 76.
Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод о том, что большинство ученых солидарно с тем, что правовой институт — это группа норм, которая объективно сложилась внутри соответствующей отрасли права. Правовой институт есть объективно необходимая, интегрированная совокупность норм права, которые регулируют однородные общественные отношения в соответствующей сфере жизнедеятельности <28>. ——————————— <28> См.: Киримова Е. А. Указ. соч. С. 67.
Нужно признать, что уровень объединения тех или иных норм друг с другом не планируется заранее, новые правовые институты не выделяются искусственно, а складываются объективно, юридические нормы составляют гармоничные группы, подчиняясь внутренним закономерностям, которые в то же время являются закономерностями, объединяющими конкретные общественные отношения, которые призваны урегулировать правовые нормы <29>. Как отмечается в научной литературе, правовые институты обладают такой степенью выделения юридических норм, что при изъятии из правового регулирования отдельного правового института становится невозможной регламентация данного вида общественных отношений <30>. ——————————— <29> Там же. <30> Там же.
Данные теоретические положения имеют самое непосредственное отношение к исследованию сущности института административно-правового запрета в российском праве. Правовой запрет играет важную роль в механизме правового регулирования; в свою очередь, административный запрет, как часть общего правового запрета, обеспечивает защиту наиболее важных общественных отношений в сфере общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Административный запрет играет важную роль в механизме регулирования общественных отношений в сфере публичного управления, государственной службы, а также защите прав и законных интересов граждан. Сущность административного запрета определяется нормами, которые характеризуют режим осуществления публичного управления, режим прохождения государственной службы, режим применения мер административного принуждения, а также защиты прав и законных интересов граждан. Каждое из названных направлений административно-правового регулирования содержит в себе правовые запреты. В этой связи рассмотрим сущность административных запретов применительно к наиболее крупным институтам административного права. Институт правовых запретов привлекает внимание ученых и специалистов-практиков <31>. Связано это с тем, что с помощью правовых запретов обеспечивается правопорядок в различных сферах публичного управления, а также жизнедеятельности. Запреты, реализуемые в механизме правового регулирования, достаточно разнообразны. В этой связи О. С. Иоффе справедливо говорит о том, что «по своему содержанию запреты бывают всеобщими и специальными. Всеобщий запрет подлежит соблюдению при всех условиях. Специальный запрет рассчитан на конкретную ситуацию и подлежит соблюдению в строго определенных условиях» <32>. Иногда запреты дифференцируют на абсолютные и относительные запреты <33>. ——————————— <31> См.: Алексеев С. С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. С. 43; Братко А. Г. Запреты в советском праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1979. С. 13; Труфанов М. Е. Запрет в системе административно-правового регулирования // Вестник Северо-Кавказского государственного технического ун-та. Ставрополь, 2005. N 1. С. 122; Мушкет И. И. Социально-правовые предпосылки формирования юридического запрета // Юрист. 2003. N 5. С. 3; и др. <32> Иоффе О. С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. С. 16. <33> См.: Султыгов М. М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 62; Попова А. А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского ун-та им. В. Н. Татищева. Тольятти, 2007. С. 137.
Как отмечает Н. С. Малеин, «правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности же является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета» <34>. С. С. Алексеев, исследуя природу правовых запретов, говорит о том, что правовые запреты — необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов <35>. З. Д. Иванова также отмечает, что значение правовых запретов в правовом регулировании общественных отношений состоит в укреплении правопорядка, определяется характером содержащегося в правовой норме предписания — не совершать нежелательных для государства действий <36>. ——————————— <34> Малеин Н. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6. С. 23. <35> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 43. <36> См.: Иванова З. Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 108.
О. Э. Лейст в свое время заметил, что запрет часто сформулирован как описание правонарушения и определение санкций за его совершение <37>. Л. В. Коваль, на наш взгляд, правильно отмечает, что несоблюдение запретов, правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизуют охранительные правоотношения <38>. ——————————— <37> См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 35. <38> См.: Коваль Л. В. Административно-правовое деликтное отношение: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1979. С. 23.
В. Е. Севрюгин говорит о том, что норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения — наказания виновного <39>. ——————————— <39> См.: Севрюгин В. Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. М., 1989. С. 32.
В публично-правовой сфере действует множество формальных и неформальных запретов, и здесь не работает принцип «разрешено все, что не запрещено законом». В этой связи мы солидарны с А. Я. Волковым, который отмечает, что нужно исходить из принципа «разрешено не только то, что не запрещено законом, но и то, что не противоречит ему, а также нормам морали». Как отмечается в научной литературе, применительно к административным запретам действует постулат Libertas est potestas faciendi, guod jure licet — свобода есть возможность действовать, так как это разрешено правом и согласуется с правом <40>. ——————————— <40> См.: Волков А. Я. О соотношении правовых дозволений и запретов и юридической ответственности // Юридическая ответственность: проблемы теории и практики. Минск, 1996. С. 35.
Продолжая анализ содержания научной литературы по рассматриваемой проблематике, необходимо отметить, что А. В. Куракин говорит о том, что запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность, суть которой состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом <41>. ——————————— <41> См.: Куракин А. В. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 25.
Анализ института административного запрета в системе государственной службы позволяет констатировать, что за его нарушение применяются меры юридической ответственности. Данное положение находит свое объективированное подтверждение в действующем законодательстве. Так, например, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» <42> закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). ——————————— <42> См.: Собр. зак-ва РФ. 2004. N 31. Ст. 2063.
Однако, как отмечает А. В. Куракин, «четко материальные и процессуальные аспекты привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности законом не определены» <43>. ——————————— <43> Куракин А. В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе военной и правоохранительной службы РФ // Административное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 16.
В этой связи в настоящее время необходимо формировать режим юридической ответственности за нарушение запретов, обусловленных прохождением государственной службы. Государственная служба как публично-правовой институт также не обходится без регулятивных свойств правового запрета вообще и административно-правового запрета в частности. Государственная служба, как было отмечено еще в конце XIX в. Н. М. Коркуновым, — это особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности <44>. ——————————— <44> См.: Коркунов Н. М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893. С. 280.
Н. Нелидов рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства. Посредством института государственной службы государственные органы выполняют возложенные на них функции в соответствующих сферах общественной жизни <45>. ——————————— <45> См.: Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 136 — 137.
А. Яновский государственную службу определял как отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение государственной должности, то есть обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства, для чего служащие наделялись необходимыми полномочиями и правами <46>. ——————————— <46> См.: Яновский А. Государственная служба // Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Т. 9. М., 1893. С. 392.
А. Д. Градовский писал о том, что «государственная служба — это известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности» <47>. В. В. Ивановский видел в государственной службе «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего» <48>. ——————————— <47> Градовский А. Д. Общие качества служебной деятельности // Начала русского государственного права. СПб., 1897. С. 231. <48> См.: Ивановский В. В. Русское государственное право. Вып. 7: Государственная служба. Казань, 1895. С. 121.
По мнению О. Эйхельмана, государственная служба «есть исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии» <49>. ——————————— <49> Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76.
Административно-правовой запрет современного типа в системе государственной службы появился в первой трети XIX в. Связано это было с принятием Устава «О службе гражданской» <50>. ——————————— <50> См.: Полянский А. Свод уставов о службе гражданской: уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. 3-е изд. М.: Изд-во А. Ф. Скорова, 1900. Т. 3.
Принятие данного документа вызвало особый интерес у исследователей института государственной службы, в связи с чем вопросы, связанные с административными запретами в системе государственной службы, начали разрабатываться в конце XIX в. Как отмечает Т. И. Метушевская, в первой половине XIX в. продолжает формироваться система запретов и ограничений для государственных служащих. При этом она существенно дополнялась и изменялась в ходе пров едения министерской реформы и кодификации законодательства о службе гражданской <51>. ——————————— <51> См.: Метушевская Т. И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII — первой половине XIX в.: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 138.
В. М. Грибовский, исследуя содержание Устава «О службе гражданской», отмечал, что «чиновникам запрещается участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им, как должностным лицам; им запрещается брать прямо или косвенно подряды и поставки, как своим именем, так и именем жены своей, в тех местах, где они служат. Лицам первых трех классов, а также других, занесенным в особые списки, запрещается участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также занимать в них какие-либо должности. Такое участие запрещается: — в железнодорожных, пароходных, страховых и других долевых товариществах и компаниях на акциях, кроме товариществ и компаний, предмет деятельности которых ограничивается исключительно обработкою на месте сельскохозяйственных произведений, принадлежащих тем лицам имений; — в общественных и частных кредитных установлениях, кроме предназначенных для целей благотворительности, а также кроме сельских ссудно-сберегательных товариществ, ссудно-сберегательных касс чиновников и обществ потребителей. Все остальные должностные лица, хотя бы служащие в правительственных учреждениях по вольному найму, для участия в учреждении упомянутых предприятий или для службы в них обязаны получать разрешения своего начальства. Нарушившие эти правила должны в трехмесячный срок подать в отставку, иначе они увольняются без прошения. Служащим чиновникам без дозволения своего начальства запрещается издавать в свет сочинения, заключающие в себе что-либо, касающееся внешних и внутренних отношений Российского государства» <52>. ——————————— <52> См.: Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912. С. 174.
А. Д. Градовский, анализируя положения Устава «О службе гражданской», а также Указа «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях», указывал на то, что нахождение на службе сопряжено с ограничениями некоторых частных прав должностных лиц. Ограничения эти вытекают главным образом из того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращена в средство извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении <53>. ——————————— <53> См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887. С. 108.
Согласно Уставу «О службе гражданской» ограничения для лиц, состоящих на службе, были в следующем: служащим чиновникам запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им от правительства; служащим чиновникам запрещается входить в подряды и поставки как под своим именем, так и под именем своих жен, в тех местах, где они служат, равным образом им запрещается участвовать в сделках через других (подставных) лиц; служащим чиновникам запрещается быть залогодателями на подряды и поставки по месту служения, жены данных чиновников ни сами, ни через подставных лиц не могут быть залогодательницами по подрядам в местах служения мужей; служащим чиновникам запрещается как во время составления условий, так и во время исполнения договоров, по месту служения их совершенных, входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками и др.; служащим чиновникам воспрещается быть поверенными в местах, где они состоят на службе. Специально воспрещается: должностным лицам акцизного управления устраивать вновь и брать в аренду винокуренные заводы в губерниях, где они состоят на службе, а также содержать табачные плантации, фабрики, оптовые склады, другие заведения, в коих производится торговля табаком; казначеям всех ведомств продавать и передавать свои имения и отдавать в ссуду капитал без разрешения начальства и без соблюдения правил, установленных гражданским законом; участие в золотом промысле запрещается служащим горного управления, полицейским чиновникам, данный запрет касается также жен и детей данных чиновников; служащих по соляному управлению, их женам и детям воспрещается торговать солью; рудный промысел запрещается служащим, а также их женам и детям, проживающим в Сибири, и др. Согласно указанному выше Уставу «О службе гражданской» <54>, данные запреты относились как к высшим, так и к низшим чиновникам тех мест, в которых торги, подряды и продажи производятся, данные ограничения касаются и тех чиновников, которые по своей обязанности участвуют в организации данных мероприятий. На чиновников в других местах служения и никакого участия в производстве торгов, подрядов и продаж не имеющих данные ограничения не распространяются. Как следует из вышесказанного, в соответствии с Уставом «О службе гражданской» государственная служба признавалась несовместимой с участием в хозяйственной деятельности, а также с осуществлением подрядных и договорных обязательствах и др. Наряду с этим чинам высшей бюрократии запрещалось занимать какие-либо должности как в торгово-промышленных компаниях, так и в различных кредитных товариществах. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений <55>. ——————————— <54> См.: Свод уставов о службе гражданской. <55> См.: Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России. М., 2003. С. 103.
Однако, как отмечается в научной литературе, некоторым чиновникам, как правило, низших классов, разрешалось участвовать в предпринимательской деятельности. Такое участие было возможно при условии, если оно не будет наносить вред интересам государственной службы и на него получено разрешение начальства, которое имело право запретить служащему участие в любой форме в делах частной компании в случае, если это может повлечь отрицательные для интересов государственной службы последствия <56>. ——————————— <56> См.: Ермилин И. На пороге рынка (государственная служба и коррупция) // Советская юстиция. 1990. N 17. С. 6.
А. Д. Градовский по этому поводу замечал, что «…мы не хотим сказать, что закон должен воспретить всякое частное занятие при службе. Существует большая разница между мелким чиновником, который ищет частных занятий, в виду скудности получаемого им содержания, и важным должностным лицом, который получает от банка или железной дороги доходное место во имя своего служебного влияния и ради того «покровительства», которое оно может оказать или оказало уже данному предприятию. Этот вопрос с полным основанием должен обратить на себя внимание законодателя» <57>. ——————————— <57> См.: Градовский А. Д. Указ. соч. С. 108.
В советский период нашей истории запреты, касающиеся статуса государственного служащего, также имели весьма существенное значение. Впервые запреты, обусловленные государственной службой, были закреплены в Постановлении СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях» <58>. Согласно данному Постановлению не могли состоять на службе в одном и том же отделе какого-либо советского учреждения, как центрального, так и местного, лица, находящиеся в родстве или свойстве между собою, а также лица, находящиеся в родстве или свойстве с кем-либо из ответственных руководителей данного учреждения. ——————————— <58> См.: Собр. узаконений РСФСР. 1918. N 56. Ст. 615.
Предписания Постановления СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях» были направлены на предупреждение протекционизма в советском государственном аппарате, а также на противодействие коррупции в среде государственных служащих. Декрет СНК РСФСР от 12 апреля 1919 г. «О воспрещении самовольного перехода советских служащих из одного ведомства в другое» <59> запрещал самовольный переход советских служащих из одного ведомства в другое и принятие их на службу без согласия на то ведомства, в котором они до того работали. Каждое лицо, переходящее из одного ведомства в другое, должно представить письменное удостоверение руководящего органа прежнего места службы о согласии на переход его в учреждение другого ведомства. Лица, давшие о себе при поступлении на службу в советское учреждение неверные сведения относительно состояния их на службе в другом советском учреждении или в целях обхода настоящего декрета уволившиеся и поступающие в новое учреждение, подлежали наказанию как за обманное деяние и лишались права состоять на советской службе в течение шести месяцев. ——————————— <59> См.: Там же. 1919. N 18. Ст. 204.
Данный запрет был направлен на закрепление служащих в органах управления и лишал возможности служащего распоряжаться своими способностями к труду. Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. утвердил Временные правила «О службе в государственных учреждениях и предприятиях» <60>, в которых определял, что не могут быть принимаемы и состоять на государственной службе лица, коим служба в государственных учреждениях и предприятиях запрещена судебным приговором. Запрещалось состоять на государственной службе в одном учреждении или предприятии лицам, соединенным между собой близким родством или свойством (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а равно братья, сестры, родители и дети супругов), в случае если одновременное состояние их на службе связано с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. ——————————— <60> См.: Там же. 1923. N 1. Ст. 8.
Лицам, состоящим на государственной службе, запрещалось лично или через подставных лиц быть участниками какого-либо частного торгового или промышленного предприятия, заниматься подрядами и поставками, участвовать в договорах промышленной аренды и в какой бы то ни было форме вступать с государственными учреждениями и предприятиями в отношения коммерческого свойства, а равно быть поверенными третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они (поверенные) состоят на службе. Совмещение должностей в нескольких государственных учреждениях или предприятиях допускалось не иначе как по взаимному соглашению руководителей учреждений или предприятий. Совмещение же государственной службы со службою в частных учреждениях или предприятиях воспрещалось. Совмещение должности в государственном учреждении или предприятии с другой должностью по одному и тому же или разным учреждениям или предприятиям допускалось, если эти учреждения, предприятия или совмещаемые должности находятся в контрольной и административно-хозяйственной зависимости. Данные предписания просуществовали достаточно длительное время. Следует сказать, что в советский период нашей истории так и не был принят законодательный акт о государственной службе, несмотря на то что все предпосылки для его принятия были созданы. Институт государственной службы в советский период также был предметом самого пристального исследования. Так, С. С. Студеникин отмечал, что «государственная служба — это отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции» <61>. Проблемы административно-правового регулирования государственно-служебных отношений раскрывались в работах В. М. Манохина, И. Н. Пахомова, М. С. Почиталина, Н. И. Фаянса и др. <62>. ——————————— <61> См.: Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. С. 3. <62> См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966; Пахомов И. Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1964; Почиталин М. С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955; Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955; Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955.
Несмотря на это, институт административных запретов в системе государственной службы не исследовался в силу целого ряда обстоятельств, как объективного, так и субъективного порядка. Связано это с жестким административно-правовым регулированием хозяйственных и социальных отношений. В этой связи социальное значение административных запретов в системе государственной службы не было столь высоко. Развитие рыночных отношений, децентрализация государственного управления, изменение форм собственности на средства производства вызвало объективную необходимость развития института административных запретов в системе государственной службы.
Библиографический список:
1. Алексеев С. С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. 2. Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. 3. Артаманов Д. Н. Институт военного положения по советскому праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1950. 4. Бачило И. Л. Государственно-правовые институты в условиях информационного общества // Институты административного права России. М., 1999. 5. Бельский К. С. О системе административного права // Государство и право. 1998. N 3. 6. Братко А. Г. Запреты в советском праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1979. 7. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2006. 8. Волков А. Я. О соотношении правовых дозволений и запретов и юридической ответственности // Юридическая ответственность: проблемы теории и практики. Минск, 1996. 9. Вострокнутова О. Ю. Институт миграции в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 10. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887. 11. Градовский А. Д. Общие качества служебной деятельности // Начала русского государственного права. СПб., 1897. 12. Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912. 13. Дембо Л. И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. N 8. 14. Ендольцева А. В. Институт освобождения от уголовной ответственности: теоретические, законодательные и правоприменительные проблемы: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. 15. Ермакова Т. С. О системе советского финансового права // Правоведение. 1975. N 2. 16. Ермилин И. На пороге рынка (государственная служба и коррупция) // Советская юстиция. 1990. N 17. 17. Иванова З. Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. 18. Ивановский В. В. Русское государственное право. Вып. 7: Государственная служба. Казань, 1895. 19. Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. N 10. 20. Иоффе О. С. Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 14. М., 1968. 21. Иоффе О. С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. 22. Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. 23. Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. 24. Киримова Е. А. Правовой институт (теоретико-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. 25. Коваль Л. В. Административно-правовое деликтное отношение: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1979. 26. Козлов Ю. М. Институт права жалобы по советскому административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1953. 27. Коренев А. П. О соотношении административно-правовых институтов в отрасли административного права // Институты административного права России. М., 1999. 28. Коркунов Н. М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. 2-е изд. СПб., 1893. 29. Куракин А. В. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. N 1. 30. Куракин А. В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе военной и правоохранительной службы РФ // Административное и муниципальное право. 2008. N 3. 31. Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права. М., 2001. 32. Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. 33. Любашиц В. Я., Смоленский М. Б., Шепелев В. Б. Теория государства и права. Ростов-н/Д, 2002. 34. Малеин Н. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6. 35. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. 36. Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2003. 37. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России. М., 2003. 38. Метушевская Т. И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII — первой половине XIX вв.: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 39. Мушкет И. И. Социально-правовые предпосылки формирования юридического запрета // Юрист. 2003. N 5. 40. Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. 41. Осипов Ю. К. Понятие институтов гражданского процессуального права // Правоведение. 1973. N 1. 42. Пахомов И. Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1964. 43. Попова А. А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского ун-та им. В. Н. Татищева. Тольятти, 2007. 44. Почиталин М. С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955. 45. Полянский А. Свод уставов о службе гражданской: уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. 3-е изд. М.: Изд-во А. Ф. Скорова, 1900. Т. 3. 46. Севрюгин В. Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. М., 1989. 47. Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9. 48. Султыгов М. М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1996. 49. Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военно-административного права. М., 1948. 50. Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. 51. Теория государства и права / Под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. 52. Труфанов М. Е. Запрет в системе административно-правового регулирования // Вестник Северо-Кавказского государственного технического ун-та. Ставрополь, 2005. N 1. 53. Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955. 54. Чиркин В. Е. О системном анализе социалистических государственно-правовых отношений // Правоведение. 1982. N 3. 55. Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. 56. Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. N 6. 57. Яновский А. Государственная служба // Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Т. 9. М., 1893.
