ТРЕБОВАНИЕ ПРОКУРОРА ОБ ИЗМЕНЕНИИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА ПРИ ВЫЯВЛЕНИИ В НЕМ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ
Н. П. АЛЕШКОВА
Алешкова Наталья Павловна, заместитель главы администрации г. Сургута, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрена сущность, некоторые особенности и последствия такой меры прокурорского реагирования, как требование прокурора об изменении нормативного правового акта при выявлении в нем коррупциогенных факторов.
Order of a public prosecutor to change a legal act containing corruption-related elements N. P. Aleshkova
The article reveals the essence, peculiarities and consequences of prosecutor’s demand changing regulatory legal act containing corruptogenic factor revealed.
Прокуратура Российской Федерации уполномочена проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) на основании ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Согласно подп. 3, 4 п. 4 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 мая 2010 г. N 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» прокурорам предписано усилить надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, включая акты, устанавливающие запреты и ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан, и руководствуясь Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, и положениями Приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (далее по тексту — Приказ N 400), обеспечить организацию и проведение соответствующей работы, результаты которой анализировать и обобщать не реже одного раза в полугодие. Согласно действующему законодательству при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта (далее по тексту — требование) с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Форма требования прокурора об изменении нормативного правового акта утверждена Приказом N 400. При этом следует отметить несколько принципиальных моментов. 1. Требование прокурора (равно как и обращение в суд об оспаривании акта) может быть направлено только по результатам антикоррупционной экспертизы действующего нормативного правового акта, а не его проекта. При этом Приказ N 400 указывает на необходимость продолжения практики информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящихся к категории актов, установленных ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов (п. 1.10). Таким образом, прокуроры могут направлять в адрес соответствующих правотворческих органов информацию о коррупциогенности норм, содержащихся в проектах их нормативных правовых актов (далее — информация). При этом прокуроры должны контролировать процесс корректировки проекта, на дефекты которого было обращено внимание в информации, и в случае неустранения коррупциогенных факторов на стадии рассмотрения проекта незамедлительно вносить требования после вступления соответствующего нормативного правового акта в силу (либо обращаться в суд для его оспаривания). Кроме того, следует отметить, что в каждом случае необходимо комплексно изучать ситуацию и оптимально подходить к выбору мер прокурорского реагирования (не ограничиваясь внесением только требований). Выбирая конкретные меры прокурорского реагирования при выявлении нарушений исполнения антикоррупционного законодательства, прокурорам надлежит использовать все меры прокурорского реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре, Приказами Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»: принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, внесение требований об изменении нормативных правовых актов в связи с выявлением в них коррупциогенных факторов, внесение представлений об устранении нарушений законов, объявление предостережений о недопустимости нарушения закона, возбуждение дел об административных правонарушениях, вынесение постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, обращение в суд в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ <1>. ——————————— <1> См.: Маслова С. В. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью // http://sibac. info/index. php/2009-07-01-10-21-16/1243-2012-02-13-14-08.
2. Антикоррупционная экспертиза (изучение на предмет выявления коррупциогенных факторов) нормативных правовых актов органами прокуратуры проводится в установленные п. 5 Приказа N 400 сроки: акты федеральных органов и их должностных лиц — в течение двух месяцев со дня принятия; акты органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных органов федеральных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц — в течение одного месяца со дня принятия. Кроме того, п. 1.3 Приказа N 400 предписано инициировать внесение изменений в законодательные акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов. Однако это требование представляется неактуальным. Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — ФЗ N 273) одним из основных принципов противодействия коррупции называет публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относит обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Развивает тему информационной открытости органов власти Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», согласно которому все нормативные правовые акты не только должны быть опубликованы в СМИ во исполнение норм Конституции РФ, но и размещены в сети Интернет. Более того, установление субъектами РФ и органами местного самоуправления отдельного порядка предоставления принимаемых ими нормативных правовых актов в органы прокуратуры не соответствует их правотворческой компетенции и может рассматриваться как коррупциогенный фактор. 3. При наличии оснований, в том числе по результатам анализа практики правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе вернуться к проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части (п. 5 Приказа N 400). Эта норма является результатом непрерывности правового регулирования и подтверждением того, что нормативный правовой акт является «живым организмом», требующим постоянного внимания с целью поддержания его в актуальном состоянии. Антикоррупционная экспертиза одного нормативного правового акта не может быть сделана один раз и навсегда. С изменением законодательства, внедрением новых административных регламентов, выработкой правоприменительной практики может возникнуть объективная необходимость в «корректировке» результатов ранее проведенной антикоррупционной экспертизы, а точнее в проведении новой экспертизы. Согласно Приказу N 400 нижестоящим прокурорам необходимо наладить взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на коррупциогенность (п. 1.4), организовать учет и проведение проверок по обращениям, поступившим в органы прокуратуры согласно ч. 5 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ (п. 1.8) и обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе с использованием сети Интернет, организовать информационный обмен с общественными организациями и объединениями (п. 1.9). В этом случае обозначены те информационные источники, с помощью которых может быть скорректирована или полностью изменена ранее высказанная позиция прокурора по результатам антикоррупционной экспертизы. Более того, все эти ресурсы необходимо использовать в любое время осуществления прокурорского надзора, в том числе при реализации иных антикоррупционных полномочий. 4. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом (ст. 9.1 Закона о прокуратуре). Подобные ситуации, конечно же, должны носить исключительный характер, поскольку характеризуют, в первую очередь, профессиональную подготовку и принципиальность лиц, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы и устранение коррупциогенных факторов. Это согласуется с одним из принципов проведения антикоррупционной экспертизы — принципом компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов. Так, согласно абз. 2 п. 1.7 Приказа N 400 должно быть обеспечено участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации. Кроме того, абз. 3 п. 1.6 Приказа N 400 предписывает нижестоящим прокурорам при рассмотрении требований занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия практики применения нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Однако прокуроры не должны слепо отстаивать свою позицию, изложенную в требовании, если есть достаточные основания считать ее ошибочной или требующей корректировки. Именно для таких случаев и предусмотрена возможность отзыва требования. Следует обратить особое внимание на то, что отозвать можно только то требование, которое еще не было рассмотрено соответствующим правотворческим органом и по нему не принято совершенно определенное решение (согласно ст. 9.1 Закона о прокуратуре о результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование). 5. Обязательность рассмотрения подразумевает, что согласно ст. 9.1 Закона о прокуратуре требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. Однако обязательность рассмотрения не означает обязательное согласие с доводами, изложенными в требовании, и безусловную реализацию содержащихся в нем предложений. Для разрешения спорных ситуаций абз. 1 п. 1.7 Приказа N 400 предусматривает необходимость, в случае отклонения требований, использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. 6. В требовании согласно п. 1.5 Приказа N 400 должны быть указаны конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов: внесение изменений в нормативный правовой акт, отмена нормативного правового акта (или его отдельных норм), разработка и принятие иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор, и др. Все предложения и требования, содержащиеся в правовых актах прокуроров, должны соответствовать фактически установленным обстоятельствам и требованиям закона. Особенность правового акта прокурора заключается в том, что каждый акт индивидуален, обращен к конкретному органу или должностному лицу, содержит указания на нарушенный закон и предложения по устранению выявленных правонарушений, восстановлению нарушенных прав граждан. К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требования. Оно должно быть своевременным и по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны <2>. ——————————— <2> См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005.
Таким образом, есть объективная необходимость во всестороннем и полном изучении коррупциогенности правовых норм, что не может быть достигнуто без четкого представления о способе их «нейтрализации». 7. Рассмотрение требований прокурора должно осуществляться с участием представителей прокуратуры. Так, в соответствии с абз. 1 п. 1.6 Приказа N 400 руководителям органов прокуратуры необходимо лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований. В этом случае указанная норма оправданна и вполне реализуема, поскольку коллегиальные органы принимают свои решения на соответствующих заседаниях с предварительным обсуждением изложенной в требовании прокурора позиции и различных мнений относительно приведенных им обоснований. Однако в абз. 2 п. 1.6 речь идет об иных органах власти: нижестоящим прокурорам надлежит обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления, организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. На практике это представляется весьма проблематичным, так как в случае принятия решения должностным лицом от имени органа власти единолично (например, руководителем структурного подразделения органа государственной власти, главой муниципального образования и др.) никакой единой процедуры рассмотрения требований прокурора (равно как и иных мер прокурорского реагирования) не существует. Как правило, предварительное рассмотрение требований прокурора осуществляется последовательно теми структурами правотворческого органа, к которым это требование имеет отношение (юридическими или кадровыми службами, отраслевыми структурными подразделениями, заместителями руководителя правотворческого органа) и может занимать несколько дней. В связи с этим не представляется возможным определить дату и место рассмотрения требования прокурора. Даже если предположить, что это дата подписания ответа прокурору, то не ясно, в чем будет состоять рассмотрение требования с участием представителя прокуратуры. При этом, если в органе власти предусмотрено существование каких-либо постоянно действующих коллегиальных органов (например, комиссий по урегулированию конфликта интересов, штатных комиссий, градостроительных комиссий и др.), то на их заседаниях возможно рассмотрение требований прокурора по вопросам, относящимся к их деятельности. Так, согласно подп. 5 п. 4 Приказа от 15 мая 2010 г. N 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» при осуществлении прокурорского надзора надлежит уделять особое внимание деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, а также работе подразделений кадровых служб территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений. 8. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. Эта норма закреплена в ст. 9.1 Закона о прокуратуре. Однако ее существование не имеет особого правового смысла, поскольку орган власти не заинтересован тратить время и силы на обжалование акта прокурорского реагирования, если он может просто не выполнять соответствующее требование прокурора, а правильность или неправильность подобных действий будет определена в ходе судебного разбирательства, инициированного не согласным с ними органом прокуратуры. Борьба с коррупцией невозможна без участия правоохранительных и надзорных государственных органов. При этом органам прокуратуры в этом процессе в соответствии с законодательством отведена одна из наиболее серьезных ролей. А это, в свою очередь, налагает на них огромную ответственность за принимаемые решения в указанной сфере. Тем важнее представляется профилактика коррупционных правонарушений, к которой относится и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Своевременная корректировка правотворческой деятельности с участием органов прокуратуры является результатом их конструктивного диалога с органами государственной власти и местного самоуправления и может принести гораздо более значимый результат, чем устранение самих коррупционных деяний, совершенных на основе дефектных нормативных правовых актов.
Пристатейный библиографический список
1. Маслова С. В. Меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью // http://sibac. info/index. php/2009-07-01-10-21-16/1243-2012-02-13-14-08-59. 2. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005. 460 с.
