(Кудашкин А. В., Козлов Т. Л.) («Законность», 2010, N 7)
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОКУРАТУРОЙ НОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
А. В. КУДАШКИН, Т. Л. КОЗЛОВ
Кудашкин Александр Васильевич, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.
Козлов Тимур Леонидович, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются проблемы реализации органами прокуратуры новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы и предлагаются возможные пути их решения, а также рекомендации по реализации новых полномочий.
Ключевые слова: органы прокуратуры; антикоррупционная экспертиза; новые полномочия; проблемы реализации.
Execution of new authorities during the performance of anti-corruption examination by the prosecution service A. V. Kudashkin, T. L. Kozlov
The article considers problems of execution of new authorities during the performance of anti-corruption examination by the prosecutorial authorities and offers possible ways to solve them and also gives recommendations on execution of new authorities.
Key words: prosecutorial authorities; anti-corruption examination; new authorities; problems of execution.
На расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в марте с. г. Президент РФ отметил, что «важно продолжить… экспертизу, которую мы не так давно ввели, — экспертизу на коррупционную составляющую в нормативных актах. Ее эффективность очевидна. Эта работа прокуратуры абсолютно востребованна» <1>. ——————————— <1> http://www. kremlin. ru/news/7039
Проведение антикоррупционной экспертизы — новая функция органов прокуратуры, назначение которой состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов <2>), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы <3>. ——————————— <2> В литературе иногда речь идет о проявлениях коррупциогенности, под которыми понимаются положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже совершенных фактах коррупции и (или) способствовать проявлению коррупциогенных факторов (См.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М., 2009. С. 54). <3> Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В. Н. Южакова. М.: Центр стратег. разраб.; Статут, 2007. С. 20. Антикоррупционная экспертиза функционально выступает также дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности (см.: Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 8).
Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. (далее — Конвенция ООН), участницей которой Российская Федерация стала с 8 июня 2006 г. В соответствии с п. 3 ст. 5 Конвенции ООН каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. В целях реализации положений Конвенции ООН в 2008 г. был принят ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» (далее — Закон о коррупции), а также внесены изменения в действующее законодательство, которыми установлены правовые основы противодействия коррупции в России. Закон о коррупции антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов определил как меру по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6). Специальные законы, направленные на регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы, следующие: ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ); ФЗ от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым Закон о прокуратуре дополнен ст. 9.1 (проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов) (далее — ФЗ от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ). Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы руководствуются: Методикой проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г.; Приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» <4>. ——————————— <4> Методические рекомендации по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства государственными и муниципальными служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных организаций, одобренные Научно-консультативным советом при Генеральной прокуратуре РФ (направлены прокурорам субъектов РФ письмом заместителя Генерального прокурора РФ С. Кехлерова от 24.10.07 N Исуб-22-75758), могут применяться только с учетом Методики, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г.
При выявлении в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (далее — НПА) коррупциогенных факторов прокуроры обязаны принять необходимые меры прокурорского реагирования. Так, в 2009 г. на основе выявленных нарушений органы прокуратуры принесли 23747 протестов, направили 762 заявления в суд или в арбитражный суд, внесли 2731 представление, 464 лица предостережено о недопустимости нарушения закона, направили 8534 информационных письма. Как видно из приведенной официальной статистики, в ней не отражены новые полномочия, которые предоставлены органам прокуратуры Федеральными законами от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ и от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ. Содержание новой функции прокуратуры составляет деятельность по проведению органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы НПА, принятых в тех сферах общественных отношений, которые специально определены в ч. 2 ст. 3 ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ. Это вопросы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых РФ на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Из перечисленных Законов следует, что по результатам антикоррупционной экспертизы, в случае выявления в НПА коррупциогенных факторов, прокурор вносит требование об изменении нормативного правового акта или обращается в суд. В то же время практика прокурорского надзора свидетельствует о более широком выборе вариантов прокурорского реагирования. В частности, по отношению к нормативным правовым актам, содержащим коррупциогенные факторы, могут быть использованы следующие средства прокурорского реагирования: принесение протеста на НПА, противоречащий федеральному законодательству и содержащий коррупциогенные факторы; внесение в нормотворческий орган требования прокурора об изменении НПА, содержащего коррупциогенные факторы; направление заявления в суд о признании недействующим НПА, противоречащего федеральному законодательству и содержащего коррупциогенные факторы; направление заявления в суд о внесении изменений в НПА с целью исключения из него коррупциогенных факторов. Такая форма прокурорского реагирования, как принесение протеста, актуальна в случае, когда нормативный правовой акт содержит помимо коррупциогенных факторов и противоречащие закону нормы. Необходимо учитывать, что результаты проверок одного и того же нормативного правового акта на предмет соответствия законодательству и на коррупциогенность (антикоррупционная экспертиза) должны оформляться одним актом прокурорского реагирования — протестом. Если нормативный правовой акт не содержит положений, противоречащих действующему законодательству, но результат антикоррупционной экспертизы свидетельствует о наличии в нем коррупциогенных факторов, то реагирование прокурора должно осуществляться путем внесения требования об изменении НПА. Полагаем, что целям антикоррупционной экспертизы может также способствовать использование прокурорами таких классических средств прокурорского реагирования, как представление и предупреждение о недопустимости нарушения закона. В каких случаях они могут применяться и как они соотносятся с антикоррупционной экспертизой? Внесение представления об устранении нарушений закона относится к полномочиям прокурора, обеспечивающим решение задач устранения выявленных нарушений закона, а также их причин и условий, им способствующих. Представление вносится в орган или должностному лицу, компетенция которого позволяет обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Применительно к антикоррупционной экспертизе представление может вноситься в случае неисполнения или иного нарушения правотворческими органами обязанностей, возложенных на них. Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным лицом (ст. 25.1 Закона о прокуратуре). Эта форма прокурорского реагирования может применяться для предупреждения издания должностными лицами НПА, противоречащих федеральному законодательству. Однако при этом возникает вопрос о возможности применения такого средства прокурорского реагирования, если проект НПА формально соответствует закону, однако содержит коррупциогенные факторы. Для ответа на него необходимо иметь в виду, что положения НПА, содержащие коррупциогенные факторы, формально закону не противоречат, но порождают или могут породить коррупционные правонарушения. Следовательно, в такой ситуации направление предостережения будет выходить за пределы полномочий прокурора. Однако он может направить должностному лицу информационное письмо, в котором изложит возможные последствия принятия им такого НПА. Как показывает практика, эту форму реагирования органы прокуратуры применяют широко и она дает определенный положительный эффект в части устранения выявленных коррупциогенных факторов. Следует также учитывать полномочия прокурора по участию в правотворческой деятельности, предусмотренные ст. 9 Закона о прокуратуре. Эти полномочия позволяют вносить предложения по проектам НПА, предполагающимся к принятию, с целью устранения коррупциогенных факторов. Правильность выводов прокуратуры о наличии в НПА коррупциогенных факторов целесообразно подтверждать проводимым прокурорами анализом практики правоприменения таких актов, который в идеальном варианте должен представлять собой систематический мониторинг правоприменительной деятельности <5>. ——————————— <5> Под мониторингом понимается система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать результаты правоприменительной деятельности; качество правоприменительных актов и эффективность их действия (см.: Мурсалимов Г. Р. Юридические средства преодоления правоприменительных ошибок (теоретико-методологический аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10).
Коррупциогенные факторы, выявленные в НПА, противоречащих закону, отражаются в протесте. Однако следует учитывать, что не все коррупциогенные факторы связаны с противоречием нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Коррупциогенные факторы, выявленные в НПА, не противоречащих закону, отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта. Требование прокурора об изменении НПА составляется по форме, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. и вносится в нормотворческий орган, принявший НПА с коррупциогенными факторами. В требовании прокурора (в его описательной части) не может содержаться утверждение о намеренном включении в НПА коррупциогенных факторов, оно не предполагает оценку объема коррупционных последствий. В то же время в описательной части требования указываются выявленные в НПА коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия применения НПА (выявленные существующие или возможные коррупционные схемы, в которых используются или могут быть использованы коррупциогенные нормы). В протесте или требовании прокурора об изменении нормативного правового акта должен быть предложен конкретный способ устранения коррупциогенных факторов: внесение изменений в НПА; отмена НПА (или его отдельных норм); разработка и принятие нового НПА. Анализ практики проведения прокуратурой антикоррупционной экспертизы показывает, что выбор того или иного способа зависит от решения руководителя органа прокуратуры, который не связан какими-либо рекомендациями. Полагаем, что при выборе того или иного способа устранения коррупциогенных факторов можно руководствоваться следующими соображениями. Предлагаемый способ должен предусматривать наилучший возможный вариант минимального изменения анализируемого НПА (только для устранения коррупциогенного фактора). В компетенцию прокурора не входит формулирование конкретного нового варианта текста НПА (или его части), что не исключает такой возможности в рамках участия органов прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и местном уровне. При этом следует помнить, что предлагаемые органами прокуратуры варианты проектов НПА носят рекомендательный характер. Окончательное решение принимает нормотворческий орган. Однако после принятия НПА он становится предметом обязательной антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры. Предлагаемые рекомендации заключаются в следующем. Внесение изменений в НПА предполагает корректировку нормы, содержащей коррупциогенный фактор; при этом происходит замена коррупциогенных положений другим — некоррупциогенным нормативным положением. Отмена НПА (или его отдельных норм) не предполагает замены другим НПА или одной нормы другой, что может, в свою очередь породить коррупциогенные факторы (например, такие, как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов без законодательной делегации соответствующих полномочий). Такой способ должен рекомендоваться только в том случае, если есть аналогичные действующие нормы, не содержащие коррупциогенных норм, или существует негативная правоприменительная практика использования НПА, содержащего коррупциогенные факторы, породившего коррупционные проявления, либо нет необходимости в нормативном регулировании конкретных общественных отношений. Разработка и принятие иного НПА, устраняющего коррупциогенный фактор, предпочтительны тем, что на смену НПА, в котором есть коррупциогенные нормы, придет другой НПА. В этом случае нет временного разрыва в правовом регулировании. Такой способ должен рекомендоваться, если не существует негативной правоприменительной практики использования НПА, содержащего коррупциогенные факторы, породившего коррупционные проявления. Согласно п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре и ч. 3 ст. 4 ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ требование прокурора об изменении НПА подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении НПА, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. Руководители органов прокуратуры обязаны лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований. В других случаях руководители органов прокуратуры обязаны обеспечить рассмотрение внесенных требований с участием представителей прокуратуры (п. 1.6 Приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400). Требование об изменении НПА может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом (п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре). Удовлетворение требования может заключаться как во внесении изменений в НПА, содержащий коррупциогенный фактор, так и в возбуждении процедур, необходимых для изменения НПА, поскольку изменению отдельных видов НПА предшествует предварительная многоступенчатая работа по подготовке проекта, его согласованию и принятию. Однако окончательный результат в связи с удовлетворением требования будет достигнут только после принятия нормотворческим органом необходимых для устранения коррупциогенного фактора изменений в НПА. При этом возникает вопрос: входит ли в компетенцию органов прокуратуры согласование вносимых в НПА изменений? Анализ нормативных документов свидетельствует, что участие органов прокуратуры в таком согласовании носит факультативный характер. Однако полагаем, что такое участие целесообразно, поскольку принятые изменения автоматически становятся предметом антикоррупционной экспертизы органов прокуратуры. О результатах рассмотрения требования об изменении НПА поднадзорные органы, принявшие НПА, в котором выявлены коррупциогенные факторы, обязаны незамедлительно сообщать прокурору, внесшему требование. В случае отклонения внесенного прокурором требования об изменении НПА, содержащего коррупциогенные факторы, прокурор обязан использовать право на обращение с заявлением в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ (ст. 4 ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ). Однако при этом возникают проблемы процессуального порядка, из-за которых за 2009 г. ни одно такое заявление судами рассмотрено не было. В порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК («Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части») и гл. 23 АПК («Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов»), могут быть поданы заявления о признании недействующими НПА, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы. И судебная практика по рассматриваемым вопросам свидетельствует, что именно по этой категории дел органы прокуратуры подают заявления в суды. Проблема заключается в том, что действующий ГПК и АПК не содержат процессуального механизма рассмотрения заявлений, поданных прокурорами в суд, о внесении изменений в НПА с целью исключения из него коррупциогенных факторов. В порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК («Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»), могут быть поданы заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые могут быть выражены в отклонении (неисполнении) внесенного прокурором требования об изменении НПА, содержащего коррупциогенные факторы. И только! Однако такое регулирование не позволяет в полной мере реализовать новые полномочия прокуроров. В целях реализации новых полномочий прокуроров по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы объективно требуется внесение изменений в ГПК и АПК. Прежде всего, целесообразно ч. 1 ст. 45 ГПК дополнить положением, предусматривающим возможность обращения прокурора в суд с заявлением об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, следующего из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 52 АПК. Статью 245 ГПК («Дела, возникающие из публичных правоотношений»), которой определен перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, дополнить категорией дел, рассматриваемых судом по заявлениям прокурора об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, следующего из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 192 АПК. В ч. 1 ст. 251 ГПК («Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов») предусмотреть возможность обращения прокурора в суд с заявлением о признании недействующим НПА полностью или в части на том основании, что в нем есть коррупциогенные факторы. Для того чтобы процессуальный механизм заработал, необходимо изменить ст. 253 ГПК («Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта») следующим образом: установив, что оспариваемый НПА или его часть противоречит федеральному закону либо другому НПА, имеющему большую юридическую силу, либо содержит коррупциогенные факторы, суд признает НПА недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 194 АПК.
Пристатейный библиографический список
1. Мурсалимов Г. Р. Юридические средства преодоления правоприменительных ошибок (теоретико-методологический аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10. 2. Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В. Н. Южакова. М.: Центр стратег. разраб.; Статут, 2007. С. 20. 3. Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М., 2009. С. 54. 4. Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 8.
