Муру Р. Н., доцент, начальник кафедры международного морского права и военного права Военно-морской академии им. Н. Г. Кузнецова, кандидат юридических наук.
Ход осуществляемых в Российской Федерации реформ объективно привел к пониманию действующей государственной властью необходимости восстановления правового статуса системы образования в России как одного из важнейших элементов дальнейшего развития страны.
Уже сам Закон Российской Федерации «Об образовании» является хорошим примером правового внимания государства к системе образования, в нем предусмотрен ряд важнейших положений, раскрывающих права образовательных учреждений и обеспечивающих личный статус педагогов. Можно отметить, что в целом нормативно-правовое содержание этого Закона является весьма прогрессивным и предоставляет реальные возможности для развития образования и поднятия престижа научной деятельности педагогических работников. Следует особо выделить такие зафиксированные в Законе принципы государственной политики в области образования, как «единство федерального образовательного пространства», «адаптивность системы образования к уровням и особенностям подготовки обучающихся», «свобода и плюрализм в образовании», «демократический характер управления образованием» (ст. 2 Закона). В дальнейшем был принят ряд других федеральных законов в области образования (в том числе и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), которые детализировали и конкретизировали положения рамочного закона, каковым является Закон «Об образовании».
В то же время статус образовательных учреждений в системе военного образования (к которым относятся вузы Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Министерства гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, и ряда других), а также статус военных педагогов еще до указанной педагогической реформы закреплялся специальными правовыми актами как общефедерального характера (например, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ), так и внутриведомственного значения. Эти правовые акты, предусматривавшие более защищенный статус военных педагогов по сравнению с иными педагогическими работниками, с учетом особенностей и сложностей военной службы, соответствовали реальным потребностям и интересам общества. Кроме того, так как в военных образовательных учреждениях проходят службу военнослужащие, то в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в связи с особым характером обязанностей, возложенных на военнослужащих, им предоставляются льготы, гарантии и компенсации.
Однако после введения вышеуказанных общефедеральных правовых актов по повышению статуса системы образования в России оказалось, что действующие правовые акты в системе военного образования существенно отстают в объеме правового регулирования социального обеспечения военных педагогов.
Образовалась правовая проблема: а как же должно соотноситься общефедеральное и военное законодательство в сфере образования? Каким правовым актам должен отдаваться приоритет в конкретных ситуациях? Определенный ответ на этот вопрос содержится в самом Законе «Об образовании», где в ч. 1 ст. 3 определяется, что все законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов в области образования принимаются в соответствии с этим Законом. То есть можно сказать, что приоритет Закона «Об образовании» определен. Но тут мы сталкиваемся с ситуацией коллизии двух специальных рамочных законов: в области образования — Федерального закона «Об образовании», и в области военной службы — Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», в ст. 3 которого при определении правовой основы военной службы и воинской обязанности указаны только федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области обороны, воинской обязанности, военной службы и статуса военнослужащих; российское законодательство в области образования из этого перечня исключено.
Из общей теории права известно правило, в соответствии с которым специальная норма имеет приоритет над общей нормой при регулировании конкретного правоотношения, а вот такая вышеописанная ситуация четко не урегулирована.
Но в ряде случаев решение только указанной проблемы приоритета тех или иных правовых актов будет недостаточным, так как возникает задача их совместного использования, специфического сочетания при обеспечении статуса военных педагогов, определении статуса военных образовательных учреждений.
Так, очень сложным вопросом является предоставление прав полноценной хозяйственной деятельности военно-образовательному учреждению. Достаточно сказать, что предусмотренная ст. 47 Закона Российской Федерации «Об образовании» предпринимательская деятельность образовательного учреждения до недавнего времени вообще не допускалась либо доходы от нее (например, от аренды помещений) изымались в полном объеме в федеральный бюджет — это при тех условиях финансирования образования, которые действовали в 90-е годы!
Немало противоречий и в соотношении военного законодательства, с одной стороны, и правового значения устава образовательного учреждения — с другой; в соотношении полномочий начальника и ученого совета военно-образовательного учреждения, и др.
Одним из новых и достаточно непривычных для военной сферы примеров правового регулирования является обеспечение права на отдых педагогических работников.
Так, в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» независимо от рода служебной деятельности ежегодный отпуск военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, составляет от 30 до 45 суток (в зависимости от выслуги лет) с дополнительным присоединением времени на проезд к месту проведения отпуска и обратно. На практике даже для военнослужащих с выслугой более 25 лет общая ежегодная продолжительность отпуска не превышает 47 — 50 суток. В то же время продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска для педагогических работников из системы высшего образования составляет 56 суток.
Другой пример — это обусловленные Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» денежные надбавки, выплачиваемые наиболее опытным педагогам — профессорам и доцентам за выполнение должностных обязанностей. Насколько нам известно, этот же порядок распространен и на педагогов более высокого должностного уровня — заведующих кафедрами, факультетами, ректоров. Однако этот механизм не распространяется на педагогов военно-образовательных учреждений.
Тем самым военные педагоги поставлены в условия явно дискриминационные, хотя, как уже отмечалось выше, их профессиональная деятельность отличается повышенной сложностью, их конституционные права официально ограничены, и государство признает необходимость компенсации этих ограничений дополнительными льготами.
Возникает и другой вопрос: а как быть с теми льготами для военнослужащих-педагогов, которые не согласуются с обусловленными общими льготами для педагогов? Судебная практика в ряде случаев идет по пути предоставления военнослужащему выбора — воспользоваться общефедеральной льготой или специальной льготой, установленной для военнослужащих. Некоторая аналогия такого выбора между льготами присутствует для военных судей, военных прокурорских работников.
Мы полагаем, что этот подход наиболее обоснован. Возвращаясь здесь к проблеме соотношения двух специальных законов, можно высказать мнение, что в таком случае следует соединять регулируемые правовые особенности, т. е. «накладывать» правовые институты и их нормативное регулирование на рассматриваемое сложное правоотношение. В то же время представляется целесообразной разработка федерального закона «О военном образовании», который как раз и мог бы осуществить комплексный учет особенностей областей военной деятельности и образования.
