Законодательные основы предупреждения терроризма в европейских странах и необходимость совершенствования российского законодательства с учетом международного опыта

(Кобец П. Н.)

(«Международное публичное и частное право», 2009, N 1)

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ТЕРРОРИЗМА

В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ И НЕОБХОДИМОСТЬ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА С УЧЕТОМ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА

П. Н. КОБЕЦ

Кобец П. Н., доктор юридических наук, доцент, главный научный сотрудник (ВНИИ МВД России).

Тенденции транснациональности и интернационализации преступности обусловливают необходимость изучения зарубежного законодательного и практического опыта предупреждения преступлений. Данный анализ имеет большое значение для разработки соответствующих мероприятий по совершенствованию деятельности всех субъектов профилактики правонарушений в Российской Федерации.

В данной публикации рассмотрены зарубежные законодательные акты и правовые концепции в области противодействия терроризму.

Анализ зарубежного законодательства позволил выявить наиболее важные с точки зрения применения в российском законодательстве положения в сфере профилактики терроризма.

В общем аспекте под профилактикой правонарушений понимается система мер по выявлению, описанию, оценке, анализу и прогнозу криминогенных факторов (причин и условий преступлений), их устранению, ослаблению или нейтрализации. В зарубежных странах обозначенная система профилактики является одной из приоритетных функций государства и рассматривается как целенаправленно упорядоченная деятельность. При этом методы и подходы к осуществлению профилактики правонарушений зачастую кардинально различаются (например, варьируются от усиления карательных функций государства до легализации отдельных видов деятельности) и находятся в прямой зависимости от всесторонней и точной оценки настоящего состояния преступности (включая латентную), а также факторов прогнозируемости ее роста. Как правило, удельный вес отдельных видов правонарушений, составляющих наибольшую угрозу для конкретной страны, является началом, определяющим направления профилактического воздействия. В последние два десятилетия вследствие активного роста преступности, ее организованности и все большей интеграции в экономику в западноевропейских странах (Германия, Франция, Италия и т. д.) США, Канаде, Японии активно развивается теория и практика профилактики правонарушений. Причем это касается не только преступлений, характеризующихся высокой степенью общественной опасности, но и незначительных правонарушений.

В указанных странах в целях координации деятельности по профилактике правонарушений созданы соответствующие органы, основными функциями которых являются: сбор информации; планирование, выполнение и оценка программ по профилактике правонарушений; координация деятельности полиции и других органов, работающих в этой сфере; сотрудничество с законодательными органами, определяющими политику в области борьбы с преступностью; обеспечение участия населения в организации правопорядка и общественной безопасности; сотрудничество со средствами массовой информации; научно-исследовательская работа; учебная подготовка. Результаты работы указанных органов, как правило, являются ориентиром для формирования нормативно-правовой базы планируемых перспективных мер противодействия правонарушениям. Изложенное не означает, что проведение профилактических мероприятий на законодательном уровне ограничено введением новых или ужесточением существующих уголовно-правовых запретов. Практика показывает, что подобный подход к решению проблем преступности с использованием исключительно репрессивных методов менее эффективен. Работа по формированию законодательных основ профилактики правонарушений сочетает в себе использование методов усиления юридической ответственности за совершение правонарушений, тем самым способствуя добровольному отказу от их совершения на ранних стадиях, с применением методов превентивного характера, в частности побуждающих лиц, склонных к девиантному поведению, к сотрудничеству, законодательной защите жертв правонарушений от повторных посягательств (виктимологическая профилактика), устранению объективных причин совершения правонарушений и т. п.

Экономическая и политическая нестабильность отдельных государств, политизация национальных противоречий, недальновидная политика в решении межгосударственных и внутригосударственных разногласий способствовали тому, что в последнее время как отдельные страны, так и все мировое сообщество всерьез столкнулись с проблемой терроризма. Отведение террористической угрозы является одной из приоритетных задач национальных систем профилактики правонарушений в различных странах. Для ее решения в законодательство большинства зарубежных стран в качестве профилактических основ включены нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок выявления террористических и экстремистских лидеров, а также других лиц и организаций, склонных к организации и совершению актов терроризма и экстремизма, определены условия защиты и реабилитации лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам, меры усиления ответственности за отдельные виды правонарушений и др.

Например, во Франции после резкого увеличения количества террористических актов в законодательство страны внесены существенные изменения превентивно-профилактического характера.

Так, в Уголовном кодексе Франции значительно расширился круг лиц, к которым могут быть применены превентивные методы. Субъектами уголовной ответственности наряду с физическими лицами были признаны и юридические лица.

Важным профилактическим фактором в рассматриваемом контексте является внесение изменений в Закон Франции N 86-1004 «О проверке личности». В частности, в настоящее время данным Законом регламентирована специальная процедура проверки лиц, въезжающих на территорию Франции, со стороны которых может исходить угроза общественному порядку или общественной безопасности страны, а также лиц, в отношении которых у французских властей есть основания подозревать их в принадлежности к какой-либо преступной организации. Рассматриваемый Закон исключает лишние формальности, упрощает процедуру проверки, позволяет использовать фотографирование и снятие отпечатков пальцев, способствует задержанию лиц, в отношении которых имеются предположения о наличии у них взрывчатых, отравляющих и др. веществ.

Предотвращению преступления до начала реализации преступного умысла способствует возможность, предоставленная данным Законом, применять наказание в виде лишения свободы на срок от десяти дней до трех месяцев, в случае отказа лица от проверки личности.

Поскольку террористические акты часто совершаются иностранцами, профилактической мерой можно признать высылку граждан иностранного государства в случае волнений в стране, если у властей есть основания полагать, что их присутствие будет небезопасным для граждан. Выдворение нежелательных для государства иностранцев с французской территории может быть осуществлено на основании действия Закона Франции N 86-1019 «Об условиях въезда и пребывания иностранцев во Франции».

В нормативных правовых актах Франции закреплены также меры, побуждающие причастных к правонарушениям лиц к сотрудничеству с правоохранительными органами. Примером в данном случае является ст. 3 Закона от 2 октября 1986 г. N 86-1019 «О борьбе с преступной деятельностью». Согласно этой статье лицо освобождается от ответственности, если оно помогло разоблачить преступную группу или указало сообщников. В Законе Франции N 86-1020 «О борьбе с терроризмом и посягательствами на государственную безопасность» предусмотрены случаи полного или частичного освобождения от наказания исполнителя или соучастника террористического преступления (ст. 6). Так, полностью от наказания названные лица освобождаются (если в их действиях не содержится состава другого преступления) в случае, если они, предупредив правоохранительные органы о готовящемся преступлении, предприняли все усилия к тому, чтобы террористический акт не был осуществлен, и — в случае необходимости — помогли установить других участников террористического акта. Если же исполнитель или соучастник, предупредив административные или судебные органы, предпринял все усилия, с тем чтобы прекратить уже совершаемое преступление или предупредить причинение смерти человека, а также помог установить других участников, но в совершенных им действиях содержится состав другого преступления, то предусмотренное Законом наказание снижается наполовину.

Во Франции за совершение преступления террористической направленности предусмотрено наказание в виде пожизненного заключения, однако в отношении лиц, сотрудничающих с правоохранительными органами, действуют особые правила, предусматривающие срок лишения свободы до 20 лет.

Практика показывает, что эти положения не могут не повлиять положительно на лиц, намеревающихся совершить преступление, в особенности если кто-либо из них оказался в числе террористов случайно (например, в силу стечения неблагоприятных для лица обстоятельств). Необходимость включения таких норм в законодательство подтверждается тем фактом, что положения Закона Франции N 86-1020, касающиеся освобождения от наказания или снижения его размера для причастных к терроризму лиц, были включены практически без изменений в главу 2 («Особые положения») раздела II книги 4 Уголовного кодекса Франции.

Законодательство Италии так же, как и Франции, предусматривает смягчение наказания виновных в случае их деятельного раскаяния. Принятие рекомпенсивных норм, побуждающих к раскаянию виновного, представляет одну из эффективных мер в стратегии борьбы государства с терроризмом и организованной преступностью. В рамках реализации превентивной политики итальянские юристы выделяют несколько основных направлений законодательного развития.

Первое направление ориентировано на расширение области применения поощрительных норм за помощь в предотвращении террористической преступности. В настоящее время такие нормы применяются в случаях, когда раскаяние позволило предотвратить преступления, связанные с незаконным лишением свободы лица, прекратить деятельность объединений, занимающихся незаконной продажей наркотических веществ, и особенно преступления, совершаемые итальянскими мафиозными организациями. В итальянском законодательстве пока отсутствует специальный закон о деятельном раскаянии, который мог бы стать базовым в этой области. Однако отдельные правовые нормы в этой сфере оказываются чрезвычайно полезными при расследовании, позволяя подавлять наиболее опасные проявления терроризма.

Вторым направлением развития законодательства и практики о содействии правонарушителей с правоохранительными органами является использование рекомпенсивных норм, после осуждения виновного в преступлении лица. В этом случае для осужденного открывается возможность существенного снижения наказания, в случае его активного сотрудничества с правоохранительными органами в деле противодействия угрозе совершения актов терроризма со стороны членов преступной организации, в которую он входил.

Третье направление образует регламентированная законодательством система мер покровительства правонарушителям, сотрудничающим с правоохранительными органами на стадии формирования преступного умысла, подготовки, приискания средств и других подготовительных к совершению преступления мероприятий. Меры покровительства, предусмотренные итальянским Законом N 82/1991, предполагают как выход лица, сотрудничающего со следственными органами, из мест заключения, так и назначение ему альтернативных мер наказания, отличающихся от обычных условий изоляции в тюрьме. В равной степени предусматривается возможность использования изменения внешности и даже гражданского состояния сотрудничающего лица. Эти меры могут быть применены и к его близким родственникам.

В целях эффективной борьбы с террористической деятельностью итальянский законодатель предусматривает регламентированное уголовно-процессуальным и административным правом использование особых способов расследования, отличающихся от обычных. Например, использование агентов-провокаторов, отсрочка вынесения в отношении их постановления о задержании или об аресте с целью сбора ими как можно большего объема материалов для расследования. Ввиду чрезвычайной деликатности такого рода операций, законность их проведения определяется целым рядом недвусмысленных условий, предусмотренных Законом, среди которых в первую очередь следует назвать предварительное согласие магистрата (судьи). Эти меры предусмотрены исключительно для определенной категории преступлений и исчерпывающим образом перечислены в Законе. К ним относятся: вымогательство, незаконное лишение кого-либо свободы с целью получения выкупа, торговля оружием и наркотиками, а также отмывание денег.

К странам, испытывающим на себе террористическую угрозу, относится и Испания. Всплеску преступлений террористической направленности способствовала устойчивость насильственных политических, террористических, а также и контртеррористических явлений, даже после принятия Конституции 1978 г. и последовавшей за ней амнистии. Более того, среди западноевропейских стран в 1987 г. Испания занимала первое место по уровню террористической активности и вошла в первую десятку наиболее неблагополучных в этом плане стран мира. Терроризм в этой стране был связан с деятельностью баскского освободительного движения. В настоящее время в стране проводится активная законодательная работа в области борьбы с терроризмом.

Нормы, носящие превентивный характер, содержатся в УК Испании 1995 г., а также в Законе «О борьбе с вооруженными бандами и террористическими элементами. Здесь также существуют рекомпенсивные по сути нормы. Так, ст. 579 УК Испании предусматривает сокращение размера наказания на одну или две ступени лицу, которое добровольно прекратит свою преступную деятельность и предстанет перед властями, признаваясь в совершенных деяниях, и, кроме того, будет содействовать властям в предотвращении совершения преступления; либо окажет существенную помощь в идентификации или аресте других лиц, которые должны понести ответственность; либо окажет помощь в прекращении деятельности или разобщении вооруженных формирований или террористических групп, в которых оно участвовало либо которым оказывало содействие. В соответствии со ст. 6 данного Закона не исключается и полное освобождение от наказания раскаявшегося лица, если совершенные им действия не образуют состав иного преступления, а его активное сотрудничество позволило установить прочих преступников, предотвратить совершение преступления или наступление преступного результата, а также предотвратить создание вооруженных бандитских, террористических и иных мятежных формирований.

Анализ зарубежного законодательства о борьбе с терроризмом и его предупреждении может быть полезен для совершенствования российского законодательства. Речь идет о законодательно-технических приемах, используемых парламентами этих стран, о наделении особой компетенцией органов, занимающихся расследованием террористических преступлений, о праве жертв террористических актов на материальную компенсацию за причиненный им ущерб, а также о возможных мерах по предупреждению террористических актов, что в совокупности, как показывает имеющийся опыт, может играть определенную позитивную роль. Интересной и достаточно эффективной представляется практика законодательного моделирования и использования рекомпенсивных норм, способствующих привлечению к сотрудничеству отдельных лиц, участвующих в преступной деятельности.

——————————————————————