Законодательные основы противодействия преступлениям, связанным с торговлей людьми (иммигрантами и незаконными мигрантами), в западноевропейских странах и США

(Кобец П. Н.) («Миграционное право», 2008, N 4)

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ, СВЯЗАННЫМ С ТОРГОВЛЕЙ ЛЮДЬМИ (ИММИГРАНТАМИ И НЕЗАКОННЫМИ МИГРАНТАМИ), В ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ И США

П. Н. КОБЕЦ

Кобец П. Н., главный научный сотрудник (ВНИИ МВД России), доцент, доктор юридических наук.

Тенденции транснациональности и интернационализации преступности обусловливают необходимость изучения зарубежного законодательного и практического опыта профилактики и предупреждения правонарушений. Данный анализ имеет большое значение для разработки соответствующих мероприятий по совершенствованию деятельности всех субъектов профилактики правонарушений в Российской Федерации. В данной публикации рассмотрены зарубежные законодательные акты и правовые концепции в области противодействия торговле людьми. Анализ зарубежного законодательства позволил выявить наиболее важные с точки зрения применения в российском законодательстве положения в сфере профилактики торговли людьми. В последние два десятилетия, вследствие активного роста преступности, ее организованности и все большей интеграции в экономику, в западноевропейских странах (Германия, Франция, Италия и т. д.), США, Канаде, Японии активно развивается теория и практика профилактики правонарушений. Причем это касается не только преступлений, характеризующихся высокой степенью общественной опасности, но и незначительных правонарушений. Одной из проблем, волнующих как мировую общественность в целом, так и отдельные государства, является торговля людьми. По данным международных организаций, ежегодно в мире около 4 млн. человек становятся жертвами современных форм рабства, это — принудительные браки, эксплуатация женщин-иммигранток, незаконных мигрантов, поставка дешевой рабочей силы и др. В России в условиях начала нового тысячелетия данное направление нелегального бизнеса, чаще всего организованных преступных групп и преступных сообществ, развивается ускоренными темпами. Вместе с тем несовершенство действующего российского законодательства не позволяет разработать и использовать правовые барьеры для борьбы с данным явлением. На основании изложенного интерес вызывает законодательство ряда зарубежных стран, направленное на противодействие торговле людьми из числа иммигрантов и незаконных мигрантов и оказание помощи лицам, пострадавшим от этой современной формы рабства. Одной из главных в мире стран назначения для потоков торговли людьми являются Соединенные Штаты Америки. В связи с этим деятельность органов государственной власти во многом направлена на решение проблемы торговли людьми. Формирование законодательных основ данной деятельности было начато с ратификации США Конвенции о рабстве 1926 г. и некоторых других международных документов. На сегодняшний день уже существует ряд законодательных актов, регламентирующих работу государственных органов по противодействию торговле людьми. Так, раздел 1 поправки 13 к Конституции США гласит, что «ни рабство, не подневольная работа… не должны существовать в Соединенных Штатах» <1>. Однако в США нет специального закона, который предусматривал бы наказание за весь спектр нарушений, сопутствующих торговле людьми. Вследствие чего лица, занимающиеся торговлей людьми, преследуются в США за нарушение законов, относящихся к отдельным компонентам схемы указанной торговли, таким, как невольничество, торговля рабами, пеонаж, транспортировка лиц, связанная с насилием или нелегальной сексуальной работой, нарушение иммиграционных законов. Сущность опасности преступления, связанного с торговлей людьми, не отражена в закрепленных законом санкциях, касающихся отдельных компонентов схемы торговли людьми, что приводит к ослаблению ответственности осужденных лиц, виновность которых в данном преступлении доказана. ——————————— <1> Constitution of the United States of America. Amendment 13.1.

Важным шагом на пути устранения законодательных пробелов в области борьбы с торговлей людьми стало принятие в 2000 г. Закона «О защите жертв торговли людьми», который является частью Билля «Жертвы торговли и защита от насилия». Целью рассматриваемого Закона является внутригосударственная и международная борьба с современными формами рабства, в которых женщины и дети являются основными жертвами. Нормы Закона позволяют правоохранительным органам предотвращать торговлю людьми, преследовать лиц, участвующих в этой деятельности, а также обеспечивать защиту и помощь жертвам данного нарушения прав человека. По смыслу Закон опирается на три основные меры противодействия: предупреждение, защиту и судебное преследование. Он нацелен на предотвращение торговли путем развития международного сотрудничества, на ликвидацию торговли при помощи оценки и мониторинга отношения населения страны к данному виду преступления; на улучшение экономических возможностей для граждан в странах — источниках торговли, а также использование для ликвидации этого явления кампаний, нацеленных на информирование и предупреждение потенциальных жертв об опасности торговли. Основное профилактическое воздействие согласно данному Закону осуществляется посредством снижения спроса на услуги нелегальных перевозчиков людей путем содействия созданию условий для интегрирования потенциальных жертв в экономику их собственных стран; предоставления консультаций и поддержки неправительственным организациям по данным вопросам. Закон содержит пять основных программ, предлагаемых для осуществления этой задачи: программа предоставления небольших кредитов, тренинги по развитию бизнеса, профессиональное обучение и консультации по поиску работы для лиц, обладающих повышенной степенью виктимности; программы, нацеленные на активизацию женщин в принятии решений в экономической деятельности; программы, нацеленные на то, чтобы дети, особенно девочки, получали законченное образование, хотя бы на уровне младших или средних классов, а также программы по получению образования людьми, которые стали жертвами торговли; разработка образовательных курсов, информирующих об опасностях торговли; предоставление грантов неправительственным организациям для ускорения и повышения роли и правоспособности женщин в политической, экономической, социальной и образовательной сферах жизни в их родных странах. Закон дал определения понятий «торговля людьми», «жертва торговли людьми», а также предусмотрел применение ряда экономических, политических и организационных мер по противодействию данному явлению. Несмотря на безусловную перспективу и действенность данного Закона в США, его основным недостатком является ярко выраженный глобальный характер. Так, если цель снижения уровня бедности и повышение социальных условий для населения в США является хотя и сложной, но имеющей право на существование, то контроль над уровнем бедности во всех близлежащих государствах находится вне компетенции США и, более того, вне власти коалиции государств, сотрудничающих в борьбе с торговлей людьми. Кроме того, отношение к женщинам и понимание их роли в общественной жизни, исторически сложившиеся в некоторых странах, не могут быть коренным образом изменены. Актуальным средством индивидуальной профилактики является Закон США об иммиграции и гражданстве, в котором предусмотрены санкции против лиц иностранных государств и лиц без гражданства, если имеется информация о том, что они могут быть причастны к незаконной деятельности, в том числе связанной с торговлей людьми. Кроме того, основным средством виктимологической профилактики является действующий в настоящее время Закон США «О жертвах преступлений» 1984 г. В соответствии с ним потерпевшим оказывается всесторонняя помощь со стороны специальных служб, независимо от их иммиграционного статуса. Необходимо отметить, что жертв торговли людьми, находящихся под опекой или контролем Правительства США, как правило, размещают в специальных убежищах, предоставляют возможность своевременно получать медицинское обслуживание, пищу и другую помощь. Данные убежища обеспечивают им достаточную безопасность в случае возникновения любой угрозы. Большой вклад в противодействие торговле людьми в США вносит деятельность специальных государственных и общественных организаций. Среди них следует отметить деятельность Международной группы по праву в области прав человека, принявшей непосредственное участие в разработке Стандартов по правам человека в отношении лиц, пострадавших от торговли людьми. Также трудно переоценить работу организации «Всемирная сеть за выживание», которая с августа 1995 по осень 1996 г. провела собственное расследование торговли российскими женщинами в США с целью использования их для оказания услуг интимного характера. Обращает на себя внимание и деятельность Коалиции против торговли женщинами, которая оказывает практическую помощь по трудоустройству, медицинскому обслуживанию, возвращению на родину женщин, попавших в трудную жизненную ситуацию. На государственном уровне в США была создана Оперативная группа по наблюдению за торговлей людьми и борьбе против нее, которая была сформирована Президентом США и включает государственного секретаря, директора Агентства по международному развитию, генерального атторнея, секретаря по труду, секретаря по здравоохранению и социальным службам, директора ЦРУ и других лиц по усмотрению Президента США. Указанная оперативная группа проводит следующую деятельность: координирует исполнение Закона «О защите жертв торговли людьми»; измеряет и оценивает успехи США на пути предотвращения торговли людьми, защиты и помощи ее жертвам; собирает информацию о торговле людьми, включая проведение специальных исследований и т. д. Таким образом, проводимая в США законодательная и организационная работа по противодействию торговле людьми может быть оценена достаточно высоко, так как она направлена на весь спектр правонарушений в этой области и не ограничивается торговлей женщинами. Также представлены и достаточно полные программы помощи жертвам торговли людьми, что дает основания полагать дальнейшее законодательное развитие данного направления. Рассматриваемая проблема получила широкое распространение в странах Западной Европы и, прежде всего, в Германии. Германия на сегодняшний день является одним из главных пунктов назначения для потоков торговли людьми из России и других стран СНГ. Информационно-аналитические материалы, предоставленные в рамках международного сотрудничества, показывают, что две трети женщин, ввозимых торговцами людьми в Западную Европу, направляются в Германию. Германия является примером активной борьбы негосударственных организаций с торговлей людьми. Эти организации есть практически во всех крупных городах страны — Берлине, Гамбурге, Ганновере, Бремене, Дортмунде, Штутгарте, Франкфурте и др. В Берлине при Польском социальном совете действует организация ZAPO, которая оказывает помощь мигрантам из Восточной Европы, в том числе жертвам торговли людьми. В Гамбурге работает организация Amnesty for Women, которая ведет активную просветительскую работу в рассматриваемой области. Недостатком действующей в Германии системы профилактики торговли людьми является пассивная позиция правительства, которое пока не предпринимает надлежащих мер по защите прав жертв торговли людьми. Законодательной основой профилактики в рассматриваемой сфере являются в основном международные акты и федеральное законодательство, так как законодательство земель в этой области развито слабо. Германия, как и многие другие страны, ратифицировала Конвенцию по уничтожению всех форм дискриминации женщин 1979 г., Конвенцию о рабстве 1926 г., Конвенцию о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами 1949 г. и другие. Кроме того, ст. 12 Конституции Германии содержит запрет принудительного труда <2>. А Кодекс о наказаниях ФРГ содержит ряд статей, касающихся торговли людьми: способствование проституции (ст. 180a), торговля людьми (ст. 180b), торговля людьми с отягчающими обстоятельствами (ст. 181), сутенерство (ст. 181a). Однако по ряду причин приведенные выше статьи Уголовного кодекса ФРГ являются малоэффективными. Прежде всего этому способствует то, что, несмотря на существование установленных законом мер по борьбе с торговлей людьми, официальные лица в Германии обязаны арестовать и депортировать нелегально находящееся на территории страны лицо, даже если признано, что данное лицо может являться потенциальной жертвой торговли людьми или является свидетелем по уголовному делу. Кроме того, хотя конфискация прибыли торговцев людьми закреплена в законе (в виде штрафов), средства, полученные от нее, идут в бюджет государства, а не на помощь жертвам этих преступлений. По данным официальной статистики, в Германии ежегодно проходит более 150 процессов по делам, связанным с торговлей людьми. Однако в большинстве случаев обвинение в торговле женщинами опускается в ходе судебного расследования. Дело переквалифицируется в поддержку проституции и редко влечет за собой серьезные санкции. Жертвы торговли людьми практически не получают защиты, что связано с тем, что проституция среди мигрантов является противозаконной. Это приводит к тому, что перед судебным слушанием, если оно вообще проводится, многие из жертв самостоятельно покидают страну или депортируются. ——————————— <2> Verfassung der Bundesrepublik Deutschland. A. 12.

Следующая страна с повышенным уровнем вовлеченности в международную торговлю людьми — это Италия. Она является страной транзита эксплуатируемых женщин-иммигранток. В целях профилактики и противодействия торговле людьми Италия ратифицировала Конвенцию по уничтожению всех форм дискриминации против женщин, Конвенцию о рабстве, Конвенцию о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами и многие другие международные документы. Ст. 535, 536 и 537 Кодекса о наказаниях Итальянской Республики предусматривают ответственность за принуждение лица выехать в иностранное государство для занятия там проституцией путем использования насилия, угроз или обмана. Однако жертвами такого преступления могут быть, согласно данному Кодексу, только женщины и национальные меньшинства. В Италии также действуют несколько специальных законов, посвященных проблеме торговли людьми. К ним относится Закон Мерлини N 75 1958 г. и Закон о торговле людьми 1997 г. В частности, Закон Мерлини запрещает любое ограничение в привлечении к уголовной ответственности по факту наличия или отсутствия элементов насилия и обмана в поведении лица, занимающегося вербовкой жертв торговли людьми, предписывает наказание за соблазнение лица проследовать на территорию другой страны или в местность, не являющуюся местом постоянного жительства жертвы, с целью занятия проституцией, а также за акт, направленный на облегчение выезда данного лица <3>. Этот Закон фактически запрещает добровольную миграцию с целью проституции и не ведет к надлежащему преследованию торговцев людьми. ——————————— <3> Организованная преступность, терроризм и коррупция: Криминологический ежеквартальный альманах. Вып. 3. М.: Юристъ, 2003. С. 110.

В свою очередь, Закон о торговле людьми определяет, что характерная общая черта торговли людьми заключается в невозможности для жертвы перемещаться по собственному желанию, и, таким образом, жертва обычно находится в условиях рабства, что, в отличие от Закона Мерлини, акцентирует внимание на признаках насилия со стороны преступников как элемента торговли людьми. Ст. 5 Закона налагает на итальянское государство обязанность помогать жертвам торговли людьми, а также обеспечивать их защиту и восстановление их прав. Цель Закона — создание государственного центра по координации действий и оперативному реагированию, перед которым ставится ряд практических задач, среди которых: — выработка единой государственной политики по борьбе с организованной преступностью и эксплуатацией людей; — формирование специального полицейского отряда по преследованию торговли людьми; — производство государственного расследования, касающегося размеров торговли людьми, ее транзитных путей, организаций, вовлеченных в торговлю людьми, связей их с организованной преступностью, размера финансовых потоков, с целью проведения кампаний по увеличению общественного знания о проблеме торговли людьми через средства массовой информации; — поощрение реабилитации женщин, являющихся жертвами торговли людьми, в странах их происхождения и другие. Следует отметить, что данный Закон наглядно показал свою эффективность. ОБСЕ в своем докладе отмечает, что в Италии, в отличие от многих других стран, прокуратура регулярно конфискует имущество торговцев людьми и использует эти средства для выплат компенсаций жертвам торговли людьми <4>. Однако основным недостатком данного нормативного акта является то, что он, позволяя женщинам временно оставаться в стране для их безопасности, не предусматривает мер по сохранению в тайне личных данных жертв торговли людьми, что также является важным компонентом их защиты. ——————————— <4> Trafficking in human beings: Implications for the OSCE. Warsaw, 1999. P. 39.

Интересным представляется опыт борьбы с рассматриваемой проблемой в Нидерландах. Данная страна является одной из наиболее вовлеченных в торговлю людьми стран мира. Особенно это касается торговли женщинами с целью принуждения их к проституции. В последние годы в стране в грандиозном масштабе выросло число таких потерпевших из стран Центральной и Восточной Европы. В Нидерландах существует достаточно сильное общественное движение против торговли людьми, проводятся международные семинары и конференции по этой проблеме, ведется научная работа. Особенно следует отметить деятельность Фонда против торговли женщинами, который являлся одним из разработчиков Стандартов по правам человека в отношении лиц, пострадавших от торговли людьми. В рамках формирования законодательных основ борьбы с торговлей людьми Нидерланды ратифицировали практически все международные документы, касающиеся данной проблемы. Кроме того, внутреннее законодательство представлено рядом нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные аспекты рассматриваемого вопроса. В 1988 г. в Нидерландах был принят и действует в настоящее время Закон об иностранцах, ст. 17 которого гласит, что «при подозрении о случившемся акте торговли людьми жертве может быть позволено находиться еще какое-то время на территории страны до тех пор, пока не будет полностью завершен судебный процесс по факту торговли людьми». В 1993 г. это положение было распространено и на свидетелей, которые участвуют в процессе по расследованию подобного преступления. В 1989 г. Управление генерального атторнея Нидерландов издало Инструкцию по работе со случаями торговли людьми, где было сформулировано новое юридическое определение торговца людьми. Согласно данной Инструкции, лицо подлежит ответственности за торговлю людьми, если оно вовлекает другое лицо в проституцию путем применения насилия или угрожая применением насилия или использованием своей власти, вытекающей из обычных отношений, сложившихся обстоятельств или неполного представления лица об окружающей обстановке, или предпринимает любое действие, о котором знает или может уверенно подозревать, что оно вовлечет другое лицо в проституцию <5>. ——————————— <5> Организованная преступность, терроризм и коррупция: Криминологический ежеквартальный альманах. Вып. 3. М.: Юристъ, 2003. С. 113.

Важным шагом в сфере противодействия торговле людьми стало то, что в 1994 г. ст. 2503 Кодекса о наказаниях Нидерландов была изменена путем включения в нее определения торговли людьми. Максимальное наказание за данное преступление было увеличено до 6 лет лишения свободы. Если жертвой преступления стал представитель меньшинства или преступление было совершено с применением физического насилия или организованной группой, то максимальный срок наказания за его совершение увеличился до 10 лет лишения свободы. Таким образом, в Королевстве Нидерланды существует достаточно развитая нормативная база по проблеме торговли людьми, что позволяет стране достаточно эффективно бороться с этой проблемой. Пристальное внимание к проблеме торговли людьми проявляют органы государственной власти Бельгии. Как и другие европейские государства, Бельгия ратифицировала основные международные документы по проблеме торговли людьми. Седьмого июля 1994 г. Министерство иностранных дел и Министерство труда Бельгии издали совместный циркуляр о предоставлении вида на жительство и разрешений на работу (рабочих карт) иностранцам, ставшим жертвами торговли людьми, который устанавливает порядок регистрации жертв торговли людьми на территории страны. 30 апреля 1999 г. в Бельгии вышел еще один межведомственный циркуляр, призванный обеспечить проведение единой политики в области профилактики и борьбы с торговлей людьми, усилить координацию между заинтересованными ведомствами и службами. В частности, данный документ обязывает коллегию генеральных прокуроров ежегодно представлять министру юстиции страны отчет о проделанной работе. Бельгия стала одной из первых стран, где был принят отдельный законодательный акт, направленный на борьбу с рассматриваемым видом преступлений. Это принятый 13 апреля 1995 г. Закон о борьбе против торговли людьми и детской порнографии. Данный Закон вносит дополнения в Закон Королевства Бельгия о въезде, пребывании, поселении и высылке иностранцев, оформленные в виде ст. 772. Закон также внес поправку в некоторые статьи Уголовного кодекса Бельгии (ст. 379, 380.2, 382.2). Закон о борьбе против торговли людьми и детской порнографии определяет наказание за любое деяние по вовлечению в проституцию. Наказание является более суровым в случаях, когда имели место обман, жестокость, угрозы, ограничения или уязвимость иностранного гражданина. Согласно бельгийскому законодательству коммерческая сексуальная эксплуатация или контрабанда с применением насилия, угрозы, жестокости или использования уязвимого положения иностранного гражданина считаются торговлей людьми. Эти действия являются предметом судебного преследования торговцев людьми в случаях, не включающих проституцию. Проблема состоит в том, что контрабанда наказывается более коротким сроком тюремного заключения, нежели торговля людьми. А эти две статьи настолько похожи, что правонарушители зачастую используют это обстоятельство для снятия одного из обвинений. Указанный Закон предусматривает также, что бельгиец или иностранец, обнаруженный в Бельгии, совершивший вне Королевства одно из преступлений, может преследоваться по закону в Бельгии, даже если бельгийские власти не получат никакой жалобы или официального сообщения от зарубежных властей. В целом проведенный анализ показывает, что в законодательстве наиболее развитых зарубежных стран есть специальные законы по проблеме торговли людьми. В каждой из рассмотренных стран лицу, пострадавшему от торговли людьми, может быть разрешено временное пребывание, если оно решает выступить свидетелем в уголовном процессе. В Бельгии и Италии жертве торговли людьми может быть разрешено учиться или работать. В Италии закон является еще более прогрессивным. По нему жертва может не выступать в суде лично, если это может угрожать ее безопасности. За нее это могут делать правоохранительные органы или неправительственные организации. Наличие надлежащего законодательства и политики по отношению к торговле людьми дает свои результаты. Так, все рассмотренные государства указывают на свое значительное продвижение на пути получения свидетельских показаний и удачного преследования торговцев людьми. В свою очередь, одной из проблем современного законодательства, касающегося рассматриваемой проблематики, является не всегда надлежащее определение, включающее сам акт торговли людьми, наличие в нем обмана, насилия или принуждения иного рода, формы торговли людьми, жертву торговли людьми, торговца людьми и другие термины. Законодательство всех рассмотренных государств имеет акты, в той или иной мере касающиеся торговли людьми, но многие из них, вместо того чтобы обращать внимание на множество преступлений, обычно ассоциируют торговлю людьми с проституцией. Недостаток этих законов заключается в том, что в них прослеживается тенденция давать определения исключительно в терминах торговли людьми в целях вовлечения в сексуальную эксплуатацию, что является в корне неправильным, так как, кроме принуждения лица к занятию проституцией, торговля людьми имеет много других форм — трудовая эксплуатация, торговля людьми с целью изъятия органов и тканей для трансплантации и т. д. Кроме того, законодательство в данной области часто более связано с нелегальной миграцией и используется правительствами как инструмент репрессий, направленных на наказание, криминализацию и маргинализацию жертв торговли людьми и отрицание их основных прав. Например, такие законы могут запрещать женщинам мигрировать в поисках работы, что еще более способствует эксплуатации их торговцами людьми. Таким образом, несмотря на пока еще малую эффективность законодательства, касающегося проблемы торговли людьми, существующего в большинстве стран мира, активная работа по его переработке и разработке, а также повышение внимания к этой проблеме со стороны межгосударственных, государственных и негосударственных организаций позволяют рассчитывать на положительные перспективы противодействия всей совокупности правонарушений, связанных с торговлей людьми, в том числе и на ранних стадиях приготовления и покушения на преступление.

——————————————————————