(Ланина Е. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 4)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО РЫНКА
Е. Ю. ЛАНИНА
Ланина Елена Юрьевна — соискатель Московского университета МВД России, оперуполномоченный Управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД г. Москвы.
В настоящее время потребительский рынок Российской Федерации достаточно интенсивно развивается. Так, согласно аналитическим данным в 2006 г. Россия вышла на первое место в Европе по продажам стиральных машин и мобильных телефонов, на второе после Германии — по продажам пива, на четвертое — по автомобилям. В 2008 г. продажи потребительских товаров превысили показатели европейских стран на всех рынках, кроме автомобильного рынка, однако имеется устойчивая тенденция, что к 2011 г. и на этом рынке Россия будет первой. В настоящее время растет не только потребление, но и средняя цена товаров, продажа автомобилей иностранного производства в 2006 г. выросла на 70%, а их средняя цена — на 56% и в настоящее время составляет примерно 25 тыс. долл. По прогнозу экспертов ACNielsen, к 2025 г. потребительский рынок России станет самым крупным в Европе и в стоимостном выражении <1>. Что касается потребительского рынка, то в научной литературе данная дефиниция определяется далеко не однозначно. ——————————— <1> См.: www. vedomosti. ru/newsline/index. shtml?2005/02/24/121544.
В частности, Г. Б. Царева пишет о том, что «…потребительский рынок — это система политических, социально-экономических, правовых, технических, организационных, психологических и иных отношений, возникающих между субъектами потребительского рынка, по поводу соблюдения установленных требований к товарам (работам, услугам), процессу их реализации, а также правового режима деятельности продавцов в связи с реализацией товаров, выполнением работ и оказанием услуг» <2>. ——————————— <2> См.: Царева Г. Б. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 208.
Н. А. Резина пишет о том, что потребительский рынок — это общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между государством, изготовителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реализации, эксплуатации, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг <3>. ——————————— <3> См.: Резина Н. А. Государственный контроль и надзор в сфере потребительского рынка: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2003. С. 17.
С каждым годом объем потребительского рынка России увеличивается примерно на 10 — 13%. В настоящее время, по оценкам Росстата России, он составляет 290 млрд. долл. (230 млрд. долл. приходится на розничную торговлю, а 60 млрд. долл. — на бытовые услуги) <4>. Торговля — одна из тех областей сферы обслуживания, где получили распространение всевозможные негативные явления, включая преступления и административные правонарушения <5>. ——————————— <4> См.: Алегин А. П. Современный потребительский рынок: криминологический аспект // Российский следователь. 2006. N 8. С. 20. <5> См.: Маманов И. Х. Административная ответственность за правонарушения в области торговли // Советское государство и право. 1989. N 8. С. 91.
В этой связи государство не может оставить сферу потребительского рынка вне своего контроля и надзора. Контроль и надзор за соблюдением правопорядка на потребительском рынке осуществляют различные органы государственной власти. Особое место в механизме контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка принадлежит органам внутренних дел. Органы внутренних дел в сфере потребительского рынка осуществляют широкий спектр видов правоохранительной деятельности. Так, органы внутренних дел осуществляют предупреждение, пресечение преступлений, административных правонарушений в сфере потребительского рынка. Выступая одним из новых видов современного рынка, потребительский рынок напрямую связан с куплей-продажей товаров, выполнением работ и оказанием услуг, которые, в свою очередь, являются основными направлениями предпринимательской деятельности <6>. ——————————— <6> См.: Басарев Е. Ф. Противодействие органов внутренних дел (милиции) административным правонарушениям в сфере предпринимательской деятельности. М., 2003. С. 22.
В 2005 г. в сфере потребительского рынка зарегистрировано 129 тыс. преступлений, в 2006 г. — 145,5 тыс., в 2007 г. — 149,4 тыс. Это практически треть всех преступлений экономической направленности. В 2007 г. преступлениями в сфере потребительского рынка причинен ущерб в сумме 37,5 млрд. руб. Сумма изъятой из оборота продукции в денежном эквиваленте, а также ценностей и денежных средств превысила 12 млрд. руб. Кроме того, пресечено 380 тыс. административных правонарушений. В ходе проверки объектов розничной торговли из незаконного оборота изъято материальных ценностей почти на миллиард рублей <7>. ——————————— <7> См.: Пахоменко Т. Криминологическая безопасность потребительского рынка // Законность. 2008. N 7. С. 43.
В 2007 г. сотрудниками органов внутренних дел выявлено более 97 тыс. преступлений, связанных с потребительским рынком. Ежегодно на объектах розничной торговли пресекается свыше 1 млн. административных правонарушений. В 2007 г. по материалам уголовных дел размер причиненного материального ущерба составил 14,8 млрд. руб. По оконченным уголовным делам сумма наложенного ареста на имущество и изъятой из оборота продукции составила 18,2 млрд. руб. <8>. По оценкам специалистов, административные правонарушения в сфере потребительского рынка касаются: ——————————— <8> См.: Авдейко А. Г. Защита органами внутренних дел прав граждан на потребительском рынке // Закон и право. 2008. N 1. С. 3.
— нарушения общих правил продажи товаров, оказания услуг населению; — невыполнения требований об информировании потребителей соответствующей информацией; — нарушения дисциплины цен; — обмана потребителей: — нарушения прав потребителей, которым предоставлены льготы или преимущества; — нарушения правил продажи отдельных видов товаров, оказания отдельных видов услуг; — нарушения правил работы объектов мелкорозничной торговли (рынков); — незаконного использования чужого товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ним обозначений для однородных товаров <9>. ——————————— <9> См.: Никулина О. В. Административная ответственность за правонарушения в сфере потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15.
Преступления и административные нарушения в сфере потребительского рынка выявляются в ходе осуществления органами внутренних дел контрольно-надзорной деятельности. Как отмечает А. П. Савчук, «…органы внутренних дел относятся к числу государственных структур, деятельность которых непосредственно связана с охраной прав граждан на занятие предпринимательской деятельностью» <10>. ——————————— <10> См.: Савчук А. П. Роль органов внутренних дел в укреплении законности и охране прав граждан в сфере предпринимательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1992. С. 15.
Органы внутренних дел в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию права граждан на занятие предпринимательской деятельностью, а также осуществляют защиту прав потребителей. В настоящее время административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения правопорядка на потребительском рынке определяется: Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <11>, КоАП РФ, Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <12>, Приказом МВД России от 22 июня 1999 г. N 456 «О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка товаров и услуг» <13>, Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» <14>, Приказом МВД России от 2 августа 2005 г. N 636 «Об утверждении Инструкции о порядке поведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности» <15>, Приказом МВД России N 879 и Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 3 ноября 2006 г. N 746 «Об утверждении регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации» <16>, Приказом МВД России от 29 января 2008 г. N 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности» <17> и др. ——————————— <11> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. <12> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (1 ч.). Ст. 6249. <13> Документ официально опубликован не был. <14> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 1. <15> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 33. <16> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 51. <17> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 27.
Далее представляется необходимым исследовать, что понимается под контрольно-надзорной деятельностью, а также определить ее специфику в сфере потребительского рынка. За последние годы количество контролирующих органов выросло пропорционально увеличению числа хозяйствующих субъектов. При этом ряд федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по государственному контролю и надзору в сфере потребительского рынка, имеет сходные, а иногда и полностью дублирующие функции. Это мешает использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления в экономической сфере <18>. ——————————— <18> См.: Чапкевич Л. Е. Административно-правовое регулирование обеспечения безопасности и качества потребительских товаров: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <19> определяет, что государственный контроль (надзор) — это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также — юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 2). ——————————— <19> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (1 ч.). Ст. 6249.
Следует отметить, что контрольно-надзорная деятельность исследовалась в теоретическом аспекте <20>. ——————————— <20> См.: Величко А. Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и элементы // Государство и право. 2008. N 1. С. 100; Беляев В. П. О проблемах эффективности государственного контроля // Правоведение. 2006. N 2. С. 66.
М. И. Еропкин, исследовав проблемы управления в сфере внутренних дел, отмечал, что «…административный надзор — это систематическое наблюдение органов милиции за точным исполнением должностными лицами и гражданами законов и иных нормативных актов в целях обеспечения общественного порядка, предупреждения и пресечения нарушений, выявления нарушителей и принятия к ним мер общественного или административного воздействия» <21>. ——————————— <21> См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 97.
Ф. С. Розаренов определял административный надзор как «…систематическое наблюдение органов управления за точным и неуклонным выполнением общеобязательных правил в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления и привлечения нарушителей к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия» <22>. ——————————— <22> См.: Розаренов Ф. С., Котюргин С. И. Административный надзор советской милиции. М., 1979. С. 10; Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 85.
Р. И. Денисов в самом общем виде говорит о том, что сущность административного надзора характеризуется его целевой направленностью, которая заключается в удержании поднадзорных объектов в заданном правовом режиме <23>. ——————————— <23> См.: Денисов Р. И. Административный надзор: сущность и соотношение с контролем // Проблемы теории и практики административной ответственности. М., 1983. С. 51.
Ф. Н. Зейналов отмечает, что контроль — это деятельность должностных лиц, органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по установлению соответствия деятельности физических и юридических лиц требованиям законодательства, осуществляемая периодически и вмешивающаяся в функционирование организационно подчиненного подконтрольного объекта в целях установления законности и целесообразности его деятельности. Надзор — это деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая беспрерывно в пределах установленной компетенции, в целях проверки соблюдения законности деятельности организационно-неподчиненных поднадзорных объектов, с возможностью применения в отношении последних мер административного воздействия <24>. ——————————— <24> См.: Зейналов Ф. Н. Проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Орел, 2007. С. 12.
В ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка органы внутренних дел руководствуются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <25>. ——————————— <25> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (1 ч.). Ст. 6249.
К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся: — разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности; — организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности; — принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора); — организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации. Должностные лица органа внутренних дел в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка обязаны: — своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; — соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; — проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением; — проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа внутренних дел, копии документа о согласовании проведения проверки; — не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; — предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки; — знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки; — учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; — доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; — соблюдать сроки проведения контрольно-надзорного мероприятия; — не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации; — перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка; — осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок. У разных подразделений органов внутренних дел своя компетенция в сфере предупреждения и пресечения административных правонарушений в сфере потребительского рынка. Так, в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка в соответствии с Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» <26> участковый уполномоченный милиции должен: оказывать в пределах своей компетенции помощь и содействие территориальным антимонопольным органам, подразделениям органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства, органам государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, регулирующим отношения в области защиты прав потребителей, а также соответствующим службам и подразделениям органов местного самоуправления, осуществляющим контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Кроме того, участковый уполномоченный милиции на обслуживаемом административном участке в отношении лиц, нарушающих установленные правила торговли, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без регистрации либо без специального разрешения (лицензии), обязан принимать в установленном порядке и в пределах своей компетенции меры, предусмотренные законодательством. ——————————— <26> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 1.
В соответствии с Приказом МВД России от 29 января 2008 г. N 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности» <27> сотрудники патрульно-постовой службы милиции вправе в целях обеспечения беспрепятственного прохода граждан и недопущения загромождения эвакуационных путей пресекать несанкционированную торговлю и иную деятельность граждан на территории метрополитена без соответствующих разрешений. Сотрудники патрульно-постовой службы обязаны оказывать содействие сотрудникам криминальной милиции в выявлении лиц, занимающихся взяточничеством, незаконной торговлей, противоправными операциями с валютными ценностями, хищениями, незаконным изготовлением, приобретением, хранением и сбытом оружия, взрывчатых материалов, наркотических средств и психотропных веществ, совершивших другие преступления. ——————————— <27> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 27.
Подразделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства осуществляют: — проведение в установленном порядке совместно с другими подразделениями органов внутренних дел комплексных мероприятий по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений и административных правонарушений в сфере потребительского рынка товаров и услуг, установление лиц, их совершивших; — выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений в сфере потребительского рынка товаров и услуг, участие в работе по их устранению; — оказание практической помощи отделам (отделениям, группам) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка горрайорганов внутренних дел при проведении оперативно-профилактических мероприятий; — формирование банка данных о лицах, привлекаемых к уголовной и административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка товаров и услуг; — информирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о состоянии борьбы с правонарушениями в сфере потребительского рынка товаров и услуг; — рассмотрение жалоб и заявлений граждан, должностных лиц по вопросам деятельности межрайонного отдела (отделения); — применение передовых форм и методов работы по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений и административных правонарушений в сфере потребительского рынка товаров и услуг и исполнению административного законодательства. Такова общая характеристика административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел в сфере потребительского рынка.
Библиографический список
1. Алегин А. П. Современный потребительский рынок: криминологический аспект // Российский следователь. 2006. N 8. 2. Авдейко А. Г. Защита органами внутренних дел прав граждан на потребительском рынке // Закон и право. 2008. N 1. 3. Басарев Е. Ф. Противодействие органов внутренних дел (милиции) административным правонарушениям в сфере предпринимательской деятельности. М., 2003. 4. Беляев В. П. О проблемах эффективности государственного контроля // Правоведение. 2006. N 2. 5. Величко А. Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и элементы // Государство и право. 2008. N 1. 6. Денисов Р. И. Административный надзор: сущность и соотношение с контролем // Проблемы теории и практики административной ответственности. М., 1983. 7. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. 8. Зейналов Ф. Н. Проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Орел, 2007. 9. Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. 10. Маманов И. Х. Административная ответственность за правонарушения в области торговли // Советское государство и право. 1989. N 8. 11. Никулина О. В. Административная ответственность за правонарушения в сфере потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 12. Пахоменко Т. Криминологическая безопасность потребительского рынка // Законность. 2008. N 7. 13. Розаренов Ф. С., Котюргин С. И. Административный надзор советской милиции. М., 1979. 14. Резина Н. А. Государственный контроль и надзор в сфере потребительского рынка: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2003. 15. Савчук А. П. Роль органов внутренних дел в укреплении законности и охране прав граждан в сфере предпринимательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1992. 16. Чапкевич Л. Е. Административно-правовое регулирование обеспечения безопасности и качества потребительских товаров: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 17. Царева Г. Б. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
