(Адилов А. Н.) («Административное право и процесс», 2009, N 4)
ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И СУЩНОСТЬ СИСТЕМЫ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
А. Н. АДИЛОВ
Адилов А. Н., докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук.
Статья посвящена научным категориям общественного порядка в широком и узком его толковании. Автором рассматривается также понятие «система охраны общественного порядка».
The article is devoted to scientific categories of public order in broad and narrow interpretation thereof. The author also considers the concept of system of public order protection <*>. ——————————— <*> Adilov A. N. Concept, contents and essence of the system of public order protection.
Общественный порядок и общественная безопасность являются важнейшими правовыми категориями, которым в юридической литературе посвящены многочисленные исследования ученых в области права разного времени <1>. ——————————— <1> См., напр.: Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973; Якуба О. М. Советский общественный порядок и его охрана административно-правовыми средствами: Материалы межвуз. науч. конф. Харьков, 1968; Кононов А. М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2000 и др.
Разработка теоретических основ общественного порядка и общественной безопасности вызывает научный интерес и в современной юридической науке, особенно административно-правовой, что связано с отсутствием единого подхода к определению данных понятий. Необходимость выработки определений понятий общественного порядка и общественной безопасности вызывается прежде всего широким употреблением данных терминов в законодательстве и юридической литературе. В социологической литературе под общественным порядком понимается система экономических и идеологических отношений и связей определенной эпохи или страны <2>. В таком значении общественный порядок является объектом управления для всей политической системы, и в частности для всех отраслей государственного управления. ——————————— <2> Напр.: Скуратов Ю. Н. О конституционном содержании некоторых политических категорий // Правоведение. 1986. N 1. С. 24.
В нормативных актах, юридической литературе и правоохранительной практике термин «общественный порядок» используется в более узком, юридическом значении, как конкретная правовая категория для определения сферы деятельности органов государства и общественных организаций, выделения родового и непосредственного объекта посягательств конкретных видов преступлений и административных проступков. Именно в таком юридическом значении понятие общественного порядка рассматривается в курсе административной деятельности органов внутренних дел. Как рассматривал М. И. Еропкин <3>, общественный порядок — результат закрепления реальных общественных отношений (как идеологических, так и экономических) нормами права и иными социальными нормами. Этим результатом и является определенная система общественных отношений, закрепленная различными социальными нормами, в первую очередь нормами права; общественный порядок — это система общественных отношений, закрепленная различными социальными нормами, определяющими права и обязанности их участников; общественный порядок — это не только просто общественные отношения, закрепленные в нормативном порядке. ——————————— <3> Еропкин М. И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1967. С. 24 — 25.
Когда мы говорим о системе определенных общественных отношений, то имеется в виду не только их нормативная урегулированность, но и гарантированная государством, обществом возможность осуществления предоставленных прав и обеспечение соблюдения ими соответствующих обязанностей. Система общественных отношений в сфере общественного порядка характеризуется: а) закрепленностью нормами права и морали; б) установлением определенных прав и обязанностей участников этих отношений; в) гарантированной возможностью осуществления ими своих субъективных прав; г) обеспечением строгого исполнения участниками отношений возложенных на них обязанностей. Поведение людей, точно согласованное с требованиями указанных выше норм, реализация этих норм в общественных отношениях составляют основное содержание общественного порядка <4>. ——————————— <4> Еропкин М. И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1967. С. 25.
В юридической литературе понятия общественного порядка и общественной безопасности принято рассматривать в двух значениях: широком и узком смысле слова. Так, исходя из положений общей теории права, Ф. Е. Колонтаевский под общественным порядком в широком смысле понимал «весь строй, всю систему общественных отношений, существующих в данном обществе»… <5> «складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства» <6>. ——————————— <5> Колонтаевский Ф. Е. Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1996. С. 12. <6> Колонтаевский Ф. Е. Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. М.: Труды Академии МВД СССР, 1985. С. 7.
Однако дальнейшие теоретические исследования относительно деятельности органов, охраняющих общественный порядок и безопасность в общественных местах, показали, что общественный порядок не может рассматриваться как совокупность общественных отношений, включающих в себя все стороны жизни и деятельности людей. Это подтверждалось и практикой. Широкое понимание общественного порядка в деятельности органов, непосредственно обеспечивающих его (милиции), могло привести к расширенному пониманию полномочий милиции, что позволило бы рассматривать ее как органы, имеющие право вмешиваться во все стороны общественных отношений. А это находилось «в противоречии с фактической свободой граждан» <7>. ——————————— <7> Даньшин И. Н. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. М., 1973. С. 19.
В юридической литературе справедливо отмечалось, что «среди человеческих отношений есть и такие, которые остаются вне общественного порядка… а поэтому нельзя себе представить жизнь людей, от начала до конца регулируемую теми или иными юридическими или неюридическими нормами…» <8>. ——————————— <8> Загородников Н. И. Общественный порядок и пути его укрепления // Советское государство и право. 1971. N 10. С. 5.
С учетом практики правовая наука попыталась сформулировать понятие общественного порядка, отражающее круг тех общественных отношений, на которые органы правопорядка могли бы воздействовать, борясь с правонарушениями. Общественный порядок, рассматриваемый с такой позиции, получил в юридической литературе наименование общественного порядка в узком смысле. Исследованию общественного порядка в узком смысле слова были посвящены многочисленные труды ученых в области уголовного и, прежде всего, административного права <9>. ——————————— <9> Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юрид. лит., 1962; Загородников Н. И. Общественный порядок и пути его укрепления // Советское государство и право. 1971. N 10. С. 5; Серегин А. В. Административная ответственность за нарушение общественного порядка. М., 1968. С. 14; Лазарев В. М., Попов Л. Л., Розин Л. М. Правовые основы обеспечения общественного порядка. М., 1987.
Несмотря на различные подходы к определению понятия общественного порядка, как показывает изучение юридической литературы советского периода <10>, можно выделить следующие общие позиции ученых относительно сущности и содержания общественного порядка: ——————————— <10> Соколов Ю. А. Теоретические и правовые вопросы участия трудящихся в обеспечении законности и общественного порядка // Труды ВШ МООП РСФСР. М., 1963. Вып. 8; Гришаев П. И. Преступления против общественной безопасности. М., 1959; Попов Л. Л. Некоторые вопросы содержания и форм административной деятельности советской милиции. Труды ВШ МООП РСФСР. 1962. Вып. 7.
1. Общественный порядок обусловлен сложившейся в обществе системой общественных отношений. 2. Общественный порядок включает все сложившиеся в обществе под воздействием социальных норм отношения. 3. Общественный порядок является объектом воздействия всей политической системы. 4. Общественный порядок должен обеспечить укрепление и развитие государственного и общественного строя, неприкосновенность личности, защиту жизни и здоровья граждан, неприкосновенность собственности. Детальный анализ этих научных трудов позволяет выделить следующие точки зрения на понятие общественного порядка. 1. Установление общественного порядка включает в себя охрану жизни, здоровья, чести и достоинства, прав и законных интересов граждан, обеспечение нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, а также нормальных условий труда и отдыха граждан. 2. Отношения, составляющие сферу общественного порядка, складываются в общественно-политической сфере жизни и быта <11>. ——————————— <11> Советское административное право. Управление в области административно-политической деятельности. М., 1979. С. 147.
3. Отношения, составляющие понятие общественного порядка, регулируются различными видами социальных норм, конечный результат действия которых конкретизируется в субъективном праве и обязанностях каждой стороны правоотношений <12>. ——————————— <12> Баланик Б. Г. Общественный порядок как категория советского законодательства // Советское государство и право. 1982. N 11. С. 75.
4. Общественный порядок в узком смысле взаимосвязан с общественным местом. Наукой была поддержана позиция, что «законодатель специально выделяет отношения, возникающие в общественных местах, ибо нарушение многих из них затрагивает интересы не одной какой-либо личности, а группы людей, всего общества. То или иное нарушение существующих правил в общественном месте в окончательном итоге является вызовом обществу и с точки зрения конфликта в той или иной степени интересам других лиц. Все это придает правонарушениям в общественных местах особую окраску, которую нельзя не учитывать» <13>. ——————————— <13> Веремеенко И. И. Механизм охраны общественного порядка. М., 1982. Ч. 1. С. 14.
Если отношения, составляющие сферу общественного порядка в широком смысле, обеспечиваются и охраняются всей системой органов государства, то отношения, составляющие сферу общественного порядка в узком смысле, требуют создания специальных органов, наделенных специальными полномочиями по поддержанию общественного порядка с использованием не только общих средств регулирования (информационных, организационных и др.), но и специальных (преимущественно административно-правовых, уголовно-правовых, оперативно-розыскных, гражданско-правовых), определяемых «сущностью общественных отношений, непосредственно охраняемых в том или ином случае» <14>. ——————————— <14> Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973. С. 19.
Для общественных отношений, составляющих сферу общественного порядка в узком смысле, характерны следующие черты: — закрепленность нормами права и морали; — установление определенных прав и обязанностей участников данных отношений; — гарантированная законом возможность осуществления своих субъективных прав и создание для этого надлежащих условий; — обеспечение строгого исполнения участниками общественных отношений возложенных на них обязанностей, законодательное закрепление ответственности за их исполнение <15>; ——————————— <15> Розенфельд В. Г., Серегина В. В. Административное принуждение. Понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения: Учебное пособие. Воронеж, 1996. С. 91.
— регулирование преимущественно административно-правовыми, уголовно-правовыми, оперативно-розыскными и гражданско-правовыми средствами; — осуществление непосредственного их обеспечения, охраны и защиты специальными органами государства. На основе широкого и узкого понятия общественного порядка сформулирован предмет общественного порядка — система общественных отношений, складывающихся и развивающихся в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования государственных, муниципальных органов, общественных объединений и международных организаций. Поэтому по своему содержанию охрана общественного порядка, обеспечение личной безопасности гражданина и человека, общественной безопасности представляет собой, с одной стороны, выполнение комплекса управленческих функций — организацию охраны общественного порядка и безопасности, с другой — осуществление непосредственной охраны порядка и безопасности от преступных и иных противоправных посягательств. Качество организации системы обычно выражается в эффекте синергии. Оно проявляется в том, что результат функционирования системы в целом получается выше, чем сумма одноименных результатов отдельных элементов, составляющих совокупность. На практике это означает, что из одних и тех же органов, осуществляющих охрану общественного порядка (элементов), мы можем получить системы разного или одинакового свойства, но различной эффективности в зависимости от того, как они будут взаимосвязаны. В Энциклопедическом словаре «Управление персоналом» дается понятие «система» в контексте ее управления — «система управления организаций» — система, в которой реализуется функция управления организацией. В системе управления организацией однородные, близкие по содержанию функции управления объединяются в подсистемы: подсистема общего и линейного руководства; функциональные подсистемы; обеспечивающие подсистемы; целевые подсистемы. Носителями функций этих подсистем являются отдельные должностные лица или функциональные подразделения. Системный подход предусматривает рассмотрение каждой из приведенных подсистем как системы, состоящей из элементов, взаимосвязанных между собой элементами производственной системы организации и внешней средой <16>. ——————————— <16> Энциклопедический словарь «Управление персоналом» / Под ред. А. Я. Кибанова. М.: ИНФРА-М, 1998. С. 400.
Представление органов, осуществляющих охрану общественного порядка, как системы позволяет выделить ряд присущих им общих свойств. Создание системы органов, осуществляющей охрану общественного порядка (единой целостной системы), осуществляется посредством интеграции, в котором каждая ее служба и подразделение как структурный элемент занимает строго определенное место. Субъекты реализации функции охраны общественного порядка — это государственные и негосударственные органы правопорядка, осуществляющие правоохранительную деятельность в установленном законом порядке, и общественные объединения в части нормативно закрепленных полномочий.
