(Ямалетдинов Р. Р.) («Экологическое право», 2012, N 3)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Р. Р. ЯМАЛЕТДИНОВ
——————————— <*> Yamaletdinov R. R. Legal problems of ensuring security of mineral resources of the Russian Federation.
Ямалетдинов Р. Р., преподаватель Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрено понятие минерально-сырьевой безопасности, проанализированы имеющиеся в данной сфере проблемы. Автором предлагается рассматривать минерально-сырьевую безопасность как защищенность интересов государства во всех сферах его жизнедеятельности, реализуемых за счет добычи, переработки и продажи полезных ископаемых. Сформулированы задачи, стоящие перед законодательством исходя из приведенного понимания минерально-сырьевой безопасности. В целях их реализации предложены направления совершенствования законодательства о недрах, а также правовых актов, регулирующих смежные с недропользованием направления.
The paper considers the concept of the mineral resource security, analyzed the existing problems in this area. The author is invited to consider the mineral raw material security as security interests of the state in all spheres of its activities, implemented at the expense of production, processing and sale of minerals. The problems facing the law on the basis of the above understanding of the mineral resource security. In order to implement their proposed ways of improving the law on mineral resources, as well as legal acts regulating the subsoil adjacent areas.
Key words: mineral resource security, mineral resources, law, natural resources, rationing.
Понятие минерально-сырьевой безопасности нормативно не определено, хотя оно и применяется в ряде документов <1>. Изучение встречающихся в литературе понятий «энергетическая безопасность», «минерально-сырьевая безопасность», «сырьевая безопасность» показывает, что объединяющим их смысловым посылом является обеспеченность промышленности и иных отраслей экономики полезными ископаемыми. Так, сырьевая безопасность определяется как состояние сырьевой базы, при которой отсутствуют какие-либо серьезные проблемы реализации установленных исходя из потребностей народного хозяйства и требований экономической независимости страны объемов и темпов наращивания запасов всего комплекса полезных ископаемых, добыча которых необходима для нормального поступательного развития экономики государства <2>. В Энергетической стратегии России на период до 2030 г. энергетическая безопасность определяется как состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо — и энергообеспечению <3>. Минерально-сырьевая безопасность определяется также как комплекс мер, осуществляемых государством и направленных на рациональное использование и охрану недр в интересах нынешнего и будущих поколений граждан Российской Федерации <4>. Исследовалось понятие минерально-сырьевой безопасности и представителями геологической науки, которые на первый план ставят вопросы воспроизводства минерально-сырьевой базы <5>. ——————————— <1> См., напр.: Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года // СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3399. <2> Перчик А. И. Теоретические аспекты формирования сырьевой безопасности как базовой составляющей энергетической безопасности // Энергетическое право. 2006. N 2. С. 12. <3> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836. <4> Василевская Д. В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика: Монография. М.: ООО «Издательство «Нестор Академик», 2007. С. 294. <5> Козловский Е. А. Минерально-сырьевые проблемы национальной безопасности России. М., 1997; Кривцов А. И., Беневольский Б. И., Мигачев И. Ф. Проблемы национальной минерально-сырьевой безопасности // Отечественная геология. 2001. N 1. С. 11 — 14.
Как представляется, минерально-сырьевую безопасность государства можно понимать в двух значениях. В узком значении — как сумму потребностей всех пользователей и потребителей полезных ископаемых в пределах страны. В широком значении — помимо внутренних потребностей в сырье учитываются и обязательства по его поставкам зарубежным потребителям. Почему эти обязательства рассматриваются в качестве элемента минерально-сырьевой безопасности? Потому что по смыслу указанной безопасности, помимо удовлетворенности сырьем внутреннего спроса, подразумевается обеспечение развития страны за счет реализации полезных ископаемых на внешнем рынке. Минерально-сырьевую безопасность в узком значении как удовлетворение внутреннего спроса условно можно обозначить параметром «выживание». В широком смысле с учетом экспорта сырья — параметром «развитие». На решение задач обеспечения национальной безопасности страны в целом направлена Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья <6>. ——————————— <6> Приказ Минприроды России от 16 июля 2008 г. N 151 «Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Нарастание стратегического риска исчерпания запасов важнейших минерально-сырьевых ресурсов страны отмечается и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <7>. Стратегический характер проблемы исчерпания полезных ископаемых, по нашему мнению, обусловлен следующим. Во-первых, сама постановка проблемы исчерпаемости акцентирует внимание на невозобновляемости ресурсов недр и связанной с этим задаче поиска альтернативных источников энергии. Во-вторых, зависимостью экономики страны от экспорта сырья. В-третьих, проблемой с воспроизводством минерально-сырьевой базы. Исчерпание минерально-сырьевых ресурсов означает уменьшение количества ликвидных запасов полезных ископаемых в результате их добычи, сопровождаемое низким уровнем прироста разведанных месторождений. При этом, как отмечается, исчерпание полезных ископаемых требует создания правовых механизмов их использования с учетом интересов общества, в т. ч. будущих поколений <8>. Учеными отмечается, что для России острейшей проблемой является истощение невозобновимых ископаемых ресурсов (нефть, газ, металлы и пр.) и, очевидно, что предотвратить процесс их утраты нереально <9>. ——————————— <7> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444. <8> Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. N 4. С. 2. <9> Бобылев С. Н. Цели развития тысячелетия ООН и обеспечение экологической устойчивости России // Экологическое право. 2006. N 1. С. 44.
С учетом этого минерально-сырьевая безопасность наряду с уже предпринимаемыми в данном направлении действиями должна обеспечивается, на наш взгляд, следующими мерами: — созданием эффективного правового механизма стимулирования геологоразведочных работ и воспроизводства минерально-сырьевой базы; — созданием оптимальных правовых условий для вовлечения в разработку экономически нерентабельных месторождений полезных ископаемых; — планированием использования всех выявленных месторождений в среднесрочной и долгосрочной перспективе; — обеспечением охраны недр и рационального использования месторождений, включая обеспечение полноты изъятия полезных ископаемых, недопущение потерь при их транспортировке, переработке полезных ископаемых, использовании отходов горного производства; — обеспечением рационального использования уже переработанных полезных ископаемых во вторичном по отношению к горнодобывающему производстве; — развитием энергосбережения, включая экономное расходование ресурсов всеми потребителями; — созданием правового механизма стимулирования внедрения энергосберегающих технологий, уменьшения энергозатратности производственных циклов; — снижением до уровня, отвечающего интересам национальной безопасности, поставок сырья за рубеж. Задачи, стоящие перед законодательством о недрах, исходя из приведенного понимания обеспечения минерально-сырьевой безопасности, представляются следующими. Полагаем, что горное законодательство должно ориентироваться на то, что обеспечение минерально-сырьевой безопасности предполагает прежде всего удовлетворение внутренних потребностей именно в сырье, а не в средствах от его продажи. Правовой аспект обеспечения минерально-сырьевой безопасности видится в развитии правовых мер охраны недр и обеспечении их рационального использования. Прежде всего обновлению и совершенствованию подлежат нормы горного законодательства в виде базового для данной отрасли Закона Российской Федерации «О недрах» <10>. О необходимости кардинальной переработки данного Закона говорят как специалисты горно-геологической сферы, так и ученые-юристы. В литературе высказываются мнения о необходимости кодификации законодательства о недрах с принятием отдельных законодательных актов по важнейшим институтам горного права <11>. Особое внимание в контексте рассматриваемой темы при совершенствовании законодательства о недрах следует обратить на развитие правового механизма охраны недр. ——————————— <10> Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834. <11> Клюкин Б. Д. Законодательная база горного права Российской Федерации: современные проблемы и пути совершенствования // Экологическое право. 2002. N 3. С. 31; Салиева Р. Н., Фаткудинов З. М. Правовые проблемы регулирования нефтегазодобычи // Российская юстиция. 2009. N 4. С. 4; Боева А. А. Кодификация законодательства о недропользовании в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2009. N 4. С. 76.
Недропользование является объектом публично-правового регулирования, поэтому законодательство о недрах должно содержать четкие основания для гарантирования общественного интереса в недропользовании, который выражается в т. ч. и в установлении ограничений и требований недроохранного характера. Между тем главным недостатком нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны недр, является то, что ими не создана комплексная система норм, однозначно воспринимаемая недропользователями как последовательная государственная политика, направленная на охрану недр, их сбережение для будущих поколений россиян. В настоящее время общие эколого-правовые требования и меры, актуальные и для охраны недр, предусмотрены Законом об охране окружающей среды. Рядом законов (о техническом регулировании, о безопасности опасных производственных объектов, о гидротехнических сооружениях и др.) установлены требования, выполнение которых связано с охраной недр. В Законе о недрах есть раздел, в котором предусмотрены требования, направленные на обеспечение рационального использования и охраны недр. Кроме того, есть целый ряд подзаконных актов, устанавливающих правила охраны недр, изучив которые в полном объеме, можно представить общую картину требований по охране недр <12>. Однако проблема в том, что межотраслевой характер правового механизма охраны недр предопределяет наличие некоего связующего звена, которое бы упорядочивало все положения об охране недр. Эта роль в Законе о недрах отводится разделу III, который так и называется — «Рациональное использование и охрана недр». Данный раздел не соответствует роли координатора указанного правового механизма. Предусмотренные экологическим законодательством правовые меры охраны окружающей среды, которые, по нашему мнению, должны быть востребованы горным законодательством, в нем отсутствуют. ——————————— <12> Постановление Госгортехнадзора России от 1 декабря 1999 г. N 88 «Об утверждении Правил охраны недр при составлении технологических схем разработки месторождений минеральных вод» // БНА ФОИВ. 2000. N 2; Постановление Госгортехнадзора России от 6 июня 2003 г. N 70 «Об утверждении Правил охраны недр при переработке минерального сырья» // Рос. газ. N 118. 2003. 19 июня; Постановление Госгортехнадзора России от 6 июня 2003 г. N 71 «Об утверждении Правил охраны недр» // Рос. газ. N 118. 2003. 19 июня и др.
В Законе «О недрах» нет норм об особенностях применения указанных правовых мер в горных отношениях, нет даже ссылок на их применение при пользовании недрами. Не исполнено в законодательстве о недрах требование экологического законодательства о том, что нормативы изъятия полезных ископаемых должны устанавливаться законодательством о недрах. В законодательстве о недрах отсутствуют даже какие-либо намеки на нормирование изъятия полезных ископаемых, не говоря уже о конкретных нормативах, хотя эколого-правовая наука выработала подходы к решению данной проблемы в законотворческом аспекте <13>. ——————————— <13> Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. N 5. С. 3.
Представляется, что добыча отдельных стратегически значимых полезных ископаемых должна нормироваться. В основе нормирования изъятия полезных ископаемых в аспекте обеспечения минерально-сырьевой безопасности должны находиться точные экономические показатели: а) потребности внутреннего рынка в полезных ископаемых по их видам, с данными за последние годы и прогнозируемым уровнем развития указанных показателей на ближайшие 10 — 15 лет; б) потребности внешнего рынка с учетом обязательств по поставке энергоресурсов по экспорту; в) данные об общем количестве разведанных запасов по видам полезных ископаемых (отдельно балансовых и забалансовых). По соответствующему месторождению в целях определения нормативов изъятия целесообразным представляется определение следующих показателей: уровень горно-геологической сложности разработки месторождения, суммарные показатели оценки необходимых вложений в инженерную подготовку и запуск процесса добычи полезных ископаемых. В связи с этим считаем, что входящие в раздел III Закона «О недрах» нормы подлежат существенной переработке. Начинаться данный раздел должен со статьи о целях охраны недр, по аналогии со ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации <14>, ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации <15>, которыми определяются цели охраны земли и леса. Эти цели (недопущение причинения вреда недрам, обеспечение сохранности месторождений и горнотехнических условий их разработки в целях защиты интересов нынешнего и будущих поколений граждан) станут отправной точкой правового регулирования недроохранных отношений. ——————————— <14> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147. <15> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 50. Ст. 5278.
Далее, полагаем, должна следовать норма, в которой перечисляются требования по охране недр, более развернутая, чем действующая ст. 23.1 Закона «О недрах». Новую норму следует расширить за счет включения в нее отдельных требований из вышеуказанных подзаконных актов о правилах охраны недр. Ее также нужно соотнести со ст. 49 Закона «О недрах», которая, в свою очередь, также подлежит корректировке с учетом норм административного и уголовного законодательства. Действующую норму о безопасном ведении работ, связанных с пользованием недрами, также следует уточнить с учетом законодательства о техническом регулировании, о безопасности опасных объектов. Задачей предлагаемых изменений является обеспечение целостности правовых требований и мер по охране недр. В них должны быть отражены предусмотренные экологическим законодательством правовые требования и меры с учетом специфики их реализации в горных отношениях. Эти нормы следует сформулировать четко и последовательно, поскольку они станут базовыми в правовом механизме охраны недр. Этот механизм должен также включать и финансовые инструменты, которые в случае причинения вреда недрам будут содействовать его устранению или минимизации. В этом плане Закон о недрах следует соотнести с Федеральным законом «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» <16>. Это могут быть также, к примеру, фонды для аккумуляции средств или механизм внесения залоговых сумм, которые в случае возможной неплатежеспособности недропользователя будут направлены на устранение причиненного вреда, на консервацию горного производства. ——————————— <16> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 31. Ст. 4194.
Полагаем совершенно справедливым мнение А. И. Перчика о том, что одним из аспектов сырьевой безопасности является требование использования полезных ископаемых с учетом интересов будущих поколений <17>. Статья 35 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. Развитие правового механизма охраны недр направлено непосредственно на обеспечение минерально-сырьевой безопасности и на защиту интересов будущих поколений. ——————————— <17> Перчик А. И. Теоретические аспекты формирования сырьевой безопасности как базовой составляющей энергетической безопасности // Энергетическое право. 2006. N 2. С. 12.
Вместе с тем правовой инструментарий обеспечения минерально-сырьевой безопасности должен охватывать не только требования рационального использования и охраны недр, но и воспроизводство минерально-сырьевой базы, включая повышение эффективности геологической разведки, а также процесс последующей переработки добытого сырья. При этом обеспечение минерально-сырьевой безопасности не исчерпывается совершенствованием только законодательства о недрах. Правовое обеспечение минерально-сырьевой безопасности — это комплексная задача, требующая параллельно с модернизацией экономики и производства проведения модернизации всего правового массива, регулирующего отношения на смежных с недропользованием направлениях: энергосбережение, повышение энергоэффективности производства, оптимизация налоговой политики. Непосредственно с минерально-сырьевой безопасностью связаны вопросы энергозатратности производства, которые характеризуют уровень развития российской экономики и являются объективной величиной, с учетом которой следует оценивать минерально-сырьевую обеспеченность. В разы сократить энергетическую затратность производства даже с учетом его модернизации в ближайшее время не получится. Поэтому, продавая сегодня полезные ископаемые, государство должно быть готово к тому, что их придется покупать самим в уже вполне реально обозримом будущем. В Приказе Федерального агентства по недропользованию «Об основных приоритетных направлениях научно-исследовательских и тематических работ в сфере деятельности Федерального агентства по недропользованию» <18> был определен перечень резервных проектов научно-исследовательских работ в сфере недропользования. В данном перечне указывалась разработка системы оценки состояния национальной минерально-сырьевой безопасности на основе сбалансированного развития и использования минерально-сырьевого потенциала твердых полезных ископаемых России в условиях интенсификации процессов глобализации. Полагаем, что наличие такой системы по всем видам полезных ископаемых позволило бы предметно оценивать риски минерально-сырьевой безопасности страны. ——————————— <18> Приказ Роснедр от 19 апреля 2007 г. N 469 «Об основных приоритетных направлениях научно-исследовательских и тематических работ в сфере деятельности Федерального агентства по недропользованию» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Определенный интерес в этом плане представляет ст. 2.2 Закона Российской Федерации «О недрах», согласно которой в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр <19>. Данная норма была введена Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» <20>, ст. 12 которого предусматривалось, что порядок формирования федерального фонда резервных участков недр устанавливается Правительством Российской Федерации по истечении ста восьмидесяти дней после дня вступления в силу этого Федерального закона. Указанный срок истек, однако необходимый порядок не установлен, в связи с чем норма о федеральном фонде резервных участков недр пока не применяется, но, как представляется, в аспекте минерально-сырьевой безопасности она имеет значительный потенциал и рассчитана на перспективу. ——————————— <19> Формулировка «обеспечение в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых», на наш взгляд, близка по значению к понятию минерально-сырьевой безопасности. <20> Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 18. Ст. 1941.
В заключение отметим, что современное законодательство о недрах, а также правовые акты, регулирующие смежные с недропользованием направления, подлежат совершенствованию в целях обеспечения минерально-сырьевой безопасности страны по вопросам стимулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы, энергосбережения и энергоэффективности экономики, развития правового механизма рационального использования и охраны недр, включая внедрение в законодательство и практику горных отношений нормирования допустимого изъятия полезных ископаемых. Совершенствование законодательства о недрах, направленное на обеспечение минерально-сырьевой безопасности страны, следует рассматривать в качестве приоритетной задачи законотворческой деятельности.
