В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
И. А. ЛАРОЧКИНА
Ларочкина И. А., министр экологии и природных ресурсов Республики Татарстан.
Решение вопросов, обозначенных в качестве темы российско-германского «круглого стола», крайне актуально как для Российской Федерации в целом, так и для Республики Татарстан, являющейся одним из наиболее развитых в социально-экономическом отношении регионов России.
Общеизвестно, что успешность, функциональность и эффективность системы государственного управления всегда и везде в решающей степени определяется уровнем качества, а также сбалансированностью правовых основ регулирования отношений органов государственного управления и субъектов хозяйственной или иной деятельности. От того, насколько полно и всесторонне установленные законодательные нормы учитывают социально-экономическое состояние и природно-ресурсный потенциал государства, зависит решение конкретных задач, возложенных на органы государственного управления.
Российская Федерация и Федеративная Республика Германия являются федеративными государствами, что определяет тот высокий уровень интереса России к правовой составляющей системы государственного управления в Германии, являющейся, по признанию международного сообщества, образцом реализации принципов федерализма в процессе государственного строительства.
Сегодня на основе результатов сравнительного анализа правовых систем и основных законодательных актов наших государств, действующих в сфере недропользования и охраны окружающей среды, мы можем с удовлетворением констатировать, что эти системы имеют много общего.
Федеративное устройство России предопределяет проведение единой государственной политики в области недропользования, которая основывается на двух важнейших принципах: во-первых, сохранение государственной собственности на недра и содержащиеся в них минеральные ресурсы и, во-вторых, установление четкого разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере использования и охраны недр.
Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение недрами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. До недавнего времени действующий принцип «двух ключей», реализованный в Законе Российской Федерации «О недрах», — совместное принятие решений по вопросам пользования и распоряжения недрами — обеспечивал основу проведения региональной минерально-сырьевой политики в пределах своих территорий. С принятием статьи 13 Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. установлено новое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами Российской Федерации по распоряжению государственным фондом недр, которое сузило полномочия региональных властей.
Сегодня, в соответствии с действующим Федеральным законом «О недрах», углеводородное сырье, большая часть ликвидных видов твердых полезных ископаемых и подземные воды находятся в распоряжении федеральных органов власти. За ними также закреплены основные регулирующие и контрольные функции в сфере недропользования.
Субъектам Российской Федерации делегированы:
— участие в разработке и реализации в пределах своих полномочий государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр;
— принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах;
— разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;
— государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком;
— предоставление права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения.
Уменьшение полномочий органов исполнительной власти регионов в управлении недропользованием на своей территории является предметом глубокой озабоченности и Республики Татарстан, которую я представляю.
Республика Татарстан — важный минерально-сырьевой и благополучный регион Российской Федерации, который имеет возможность в течение длительного времени развивать нефтедобывающую промышленность, полностью опираясь на собственную минерально-сырьевую базу. Минерально-сырьевая база углеводородов сохраняет еще значительные резервы и будет их наращивать для обеспечения долгосрочного развития нефтедобывающей промышленности России.
От того, как будут выполняться управленческие функции органами исполнительной власти различного уровня, зависит устойчивое развитие минерально-сырьевого комплекса Республики и соответственно благосостояние ее граждан. Республика всегда активно участвовала в обсуждении и доработке проекта новой редакции Закона «О недрах».
Мы считаем целесообразным включение в участки недр регионального значения мелких нефтяных месторождений, а также всех месторождений подземных вод, за исключением месторождений, область формирования запасов которых выходит за границы административных единиц. К участкам недр местного значения кроме месторождений общераспространенных полезных ископаемых необходимо отнести и месторождения других полезных ископаемых, добыча и пользование которыми имеет преимущественно социальное значение.
Таким образом, государственная политика в области недропользования должна отражать интересы двух уровней государственной власти: федерального и регионального.
Еще одной важнейшей составляющей государственной правовой системы, а также действенным инструментом государственного управления на региональном уровне являются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В отличие от сферы недропользования субъектам Российской Федерации федеральным законодательством предоставлены более обширные полномочия, необходимые для обеспечения эффективной охраны окружающей среды.
Перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды определен Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года N 7-ФЗ. В частности, данным Федеральным законом установлено, что к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся:
— участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта;
— участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;
— принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также осуществление контроля за их исполнением;
— принятие и реализация региональных программ в области охраны окружающей среды;
— участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта;
— осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
— утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации);
— установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;
— организация и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;
— обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
— предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
— ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации;
— контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
— ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;
— образование особо охраняемых природных территорий республиканского значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;
— участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;
— организация проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществление экологической паспортизации территории.
В целях практической реализации предоставленных полномочий органами государственной власти Республики Татарстан постоянно проводится активная и весьма напряженная работа по формированию и совершенствованию законодательной и нормативной базы в области охраны окружающей среды.
Еще в 1997 году Государственным Советом Республики Татарстан был принят первый Закон Республики Татарстан «Об охране окружающей природной среды», редакция которого в последующие годы неоднократно изменялась и приводилась в соответствие с нормами федерального законодательства, а в 2002 году данный Закон был принят в новой редакции. Однако масштабная административная реформа органов государственного управления, проводимая в Российской Федерации, и сегодня продолжает оставаться источником изменений федерального законодательства, затрагивающих также и сферу полномочий субъектов Российской Федерации. В связи с этим и в текущем 2006 году Государственным Советом Республики Татарстан в очередной раз вносятся поправки в Закон Республики Татарстан «Об охране окружающей среды в Республике Татарстан».
Одним из первых нормативных документов, изданных в рамках реализации полномочий, предоставленных Республике федеральным законодательством, было Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан «О Красной книге Республики Татарстан» (N 615 от 25.10.1993). Данным Постановлением был утвержден перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений (397 видов), животных (239 видов) и грибов (34 вида), обитающих и произрастающих на территории Республики, в отношении которых установлен особый режим охраны и использования. Сама Красная книга, являющаяся результатом многолетнего коллективного труда ведущих ученых и специалистов Республики, была издана в 1995 году.
Дальнейшее развитие реализация полномочий в данной сфере получила в 1996 и в 2001 годах, когда Правительством Республики был принят целый ряд постановлений.
В текущем 2006 году мы планируем второе издание Красной книги Республики Татарстан, в котором найдут отражение позитивные изменения в состоянии флоры и фауны Республики, произошедшие за последние десять лет благодаря настойчивой и многогранной работе органов государственного управления, ведущих ученых и специалистов-экологов Республики.
Еще одной сферой, где активно и успешно реализуются полномочия Республики Татарстан, является система особо охраняемых природных территорий регионального значения. Основой и мощным импульсом в развитии природно-заповедного фонда на территории Республики стал Закон Республики Татарстан «Об особо охраняемых природных территориях», принятый Государственным Советом Республики Татарстан в 1997 году, а также последовавшие за ним постановления Правительства Республики.
В результате высокоорганизованной работы по исполнению указанных законодательных и нормативных актов за последние десять лет было создано 10 государственных природных заказников регионального значения общей площадью более 75 тыс. га, ставших функциональным ядром системы особо охраняемых природных территорий Республики Татарстан, центрами научных исследований биологического и ландшафтного разнообразия, а также эколого-просветительской деятельности. Площадь природно-заповедного фонда в Республике, являющегося главным инструментом сохранения и восстановления дикой флоры и фауны, увеличена на 260 процентов.
Также достаточно полно реализуются Республикой Татарстан полномочия по осуществлению государственного экологического контроля, предъявлению исков о возмещении вреда, нанесенного окружающей среде, причиненного в результате нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, а также обращения в суд с требованиями об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды.
Государственными инспекторами Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан ежегодно выявляется и устраняется не менее 5 тысяч нарушений природоохранительного законодательства, предъявляется не менее 210 исков о возмещении вреда, нанесенного окружающей среде, на общую сумму 140 млн. рублей, в судебном порядке приостанавливается строительство и эксплуатация не менее 40 объектов в связи с нарушением требований природоохранительного законодательства.
Однако, давая оценку полноте полномочий субъектов Российской Федерации, необходимо учитывать одно очень важное обстоятельство. Большинство из указанных полномочий в законодательном порядке были изъяты у субъектов Российской Федерации полтора года назад (в августе 2004 года) с намерением передать часть из них на муниципальный уровень и возвращены субъектам лишь 1 января 2006 года.
В то же время такие полномочия, как:
осуществление государственного экологического контроля;
ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду;
контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду — субъекты Российской Федерации имеют право реализовать лишь в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, перечень которых должен утверждаться федеральным Правительством.
Кроме этого, наличие законодательно установленного дублирования целого ряда основополагающих полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, таких как осуществление государственного экологического контроля, государственного экологического мониторинга, нормирования качества окружающей среды, администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду, в отсутствие утвержденных критериев разграничения этих полномочий, ограничивает возможности регионов эффективно реализовать указанные государственные полномочия.
Мы считаем, что совершенствование системы государственного управления в области охраны окружающей среды должно идти по пути делегирования регионам исключительных полномочий в сфере:
государственного экологического контроля;
администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду;
государственной экологической экспертизы.
Приведенные выше особенности российского природоохранительного законодательства в определенной степени снижают его функциональность, а также эффективность практического правоприменения. В связи с этим органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и Республики Татарстан, ведут большую работу с комитетами и депутатами Государственной Думы Российской Федерации, членами Федерального Собрания и руководством Правительства России, направленную на совершенствование федерального природоохранительного законодательства, в части более четкого разграничения полномочий федерального центра и регионов, а также предоставления последним исключительных полномочий в области самостоятельного решения вопросов охраны окружающей среды.
Еще раз хочу подчеркнуть, что законодательство Федеративной Республики Германия, в части разграничения полномочий Федерации и земель, может служить для нас примером в формировании правовых основ охраны окружающей среды, поскольку указанное законодательство построено и неукоснительно придерживается принципов:
реального разграничения полномочий двух уровней государственной власти
и исключения дублирования функций Федерации и земель.
Кроме этого, с моей точки зрения, еще одним из постулатов законодательства Федеративной Республики Германия, заслуживающих пристального внимания российского законодателя, является установленное Основным законом право земель законодательствовать в той мере, в какой Основной закон не предоставляет законодательные полномочия Федерации, а также то, что исполнение федеральных законов является собственным делом земель.
В заключение мне хотелось бы выразить надежду, что итоги обсуждения состояния правового регулирования вопросов охраны окружающей среды на сегодняшнем заседании российско-германского «круглого стола» станут позитивным импульсом для дальнейшего совершенствования российского природоохранительного законодательства и найдут достойное отражение в соответствующих итоговых документах.
