АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ СЛУЖБЫ
В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ УКРАИНЫ: ГЕНДЕРНЫЙ АСПЕКТ
И. Е. ЛЕСКИНА
Лескина Ирина Евгеньевна, соискатель Запорожского национального университета.
В статье на основании нормативного материала и статистических данных проанализирован процесс прохождения службы в органах прокуратуры Украины с точки зрения соответствия стандартам в сфере гендерного равенства. Выделены группы причин существующего на сегодняшний день гендерного дисбаланса в исследуемой структуре, а также предложены мероприятия по устранению гендерной дискриминации при прохождении службы в прокуратуре.
Ключевые слова: органы прокуратуры, прохождение службы, гендер, гендерное равенство.
Administrative-law support of service in the agencies of the procurator’s office of Ukraine: gender aspect
I. E. Leskina
The article bases it’s analysis on regulatory and statistical data and describes the prosecution service process in Ukraine in the auspices of gender equality. The author lists numerous reasons foreshadowing a gender imbalance in the prosecution system. The author further suggests mechanisms to overcome the gender discrimination in the prosecution office.
Прокуратура Украины составляет единую систему, которая занимает обособленное положение среди органов государственной власти и не принадлежит ни к одной из трех ее ветвей. Вопрос о правовой природе органов прокуратуры в юридической науке по сей день остается открытым, изучению данной проблемы посвящено достаточное количество научных исследований, в частности и административно-правовой направленности. Так, дискуссионной темой является определение места и роли органов прокуратуры в системе субъектов административного права и административных правоотношений. Большинство ученых не включают прокуратуру в систему субъектов административного права. Согласно классификации, предложенной Т. А. Коломоец, к таким субъектам относятся: физические лица, объединения граждан, органы исполнительной власти (Кабинет Министров Украины, центральные органы исполнительной власти, местные органы исполнительной власти), а также другие органы публичной администрации, а именно: органы местного самоуправления, Президент Украины, Совет национальной безопасности и обороны Украины [1, с. 41 — 76]. С. М. Алферов разделяет субъектов административного права на физических лиц, органы исполнительной власти и объединения граждан [2]. Ю. П. Битяк среди субъектов выделяет граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства, органы исполнительной власти (центральные, органы исполнительной власти АРК, межтерриториальные и местные), а также Президента Украины и органы местного самоуправления, наделенные определенными полномочиями в сфере исполнительной власти [3]. Наиболее широкой является классификация, разработанная В. К. Колпаковым. Ученый определяет субъектов административного права как носителей субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления в целом и исполнительной власти в частности и относит к ним: Президента Украины; органы государственной исполнительной власти; государственных служащих, в деятельности которых объективируются полномочия государственных органов управления; граждан Украины, иностранцев, лиц без гражданства; органы местного самоуправления; объединения граждан; субъектов предпринимательской деятельности. Упоминает В. К. Колпаков в качестве субъекта отдельно и прокуратуру [4]. Кроме того, В. К. Колпаков акцентирует внимание на необходимости размежевания понятий «субъект административного права» и «субъект административных правоотношений» на основании того, что субъект права имеет потенциальную возможность вступления в правоотношения, в то время как субъект правоотношений является фактическим их участником.
Административно-правовые отношения — это общественные отношения в сфере государственного управления, участники которых выступают носителями прав и обязанностей, урегулированных нормами административного права [2].
Не вызывает сомнений то, что органы прокуратуры являются участниками разнообразных административных правоотношений, причем именно в качестве субъекта, реализующего государственные властные полномочия. Безусловно, как справедливо отмечает В. В. Шуба, к особенностям органов прокуратуры как субъектов государственного управления относятся: порядок их создания (по воле государства); наделение государственно-властными полномочиями, осуществление управленческих функций от имени государства; ограниченность вмешательства в деятельность поднадзорных им органов и полномочий по непосредственному применению мер принудительного воздействия; наличие специфических форм прокурорского реагирования [5]. Кроме того, В. В. Шуба выделяет две группы административно-правовых правоотношений в деятельности органов прокуратуры — внешние и внутренне-организационные [5].
В данной статье целесообразно уделить внимание именно внутренним административным отношениям, которые складываются в процессе прохождения службы в органах прокуратуры Украины.
Следует отметить, что вопросы управления и организации службы в органах прокуратуры являлись предметом научных исследований таких украинских ученых, как Н. К. Якимчук, С. А. Кулинич, В. В. Шуба, Я. И. Радзивидло, В. В. Сухонос, С. И. Нечипоренко, В. А. Труханов, М. М. Бурбыка. Указанной проблематике также уделялось внимание российскими учеными-правоведами, в частности, А. Ф. Смирновым, Р. М. Гасановым, Е. Р. Ергашевым, М. М. Черепановым и др.
Однако проблемы обеспечения гендерного равенства при прохождении службы в органах прокуратуры ранее не исследовались. В связи с изложенным представляется целесообразным в данной статье рассмотреть гендерный аспект данного вопроса.
Как указывает в своем диссертационном исследовании С. И. Нечипоренко, службу в органах прокуратуры по признакам исполняемых служащими функций целесообразно размежевать на специализированную и гражданскую. Специализированной государственной службой в органах прокуратуры является профессиональная деятельность прокуроров, которые занимают должности в единой системе органов прокуратуры, которая осуществляется на основании Конституции, законов, иных нормативно-правовых актов Украины и которая, по сути, заключается в исполнении функций по поддержанию государственного обвинения в суде, представительства интересов граждан и государства в суде, надзоре за соблюдением законов, прав и свобод человека и гражданина правоприменителем [6, с. 33].
Согласившись с предложенной классификацией, отметим, что углубленное исследование имеет смысл проводить именно относительно обеспечения гендерного равенства при прохождении специализированной службы, т. к. деятельность такого персонала непосредственно отражает сущность органов прокуратуры и направлена на исполнение их функций.
С. И. Нечипоренко также предлагает проводить классификацию персонала (ученый настаивает на употреблении именно этого термина) в органах прокуратуры по критерию категории работников, по которому выделяют два вида персонала — аттестованный и гражданский. В рамках каждого вида существуют определенные группы. Так, гражданский персонал поделен на три группы: работники, служащие и специалисты (за основу такого деления взята ст. 49 Закона Украины «О прокуратуре»). Группы аттестованного персонала можно выделять в зависимости от классных чинов (государственные советники юстиции Украины, советники юстиции соответственно 1 — 3 классов, старшие советники юстиции, советники юстиции, младшие советники юстиции, юристы 1 — 3 классов) или разновидностей персонала (прокуроры района, прокуроры прокуратуры, следователи, прокуроры-криминалисты, управленческий и преподавательский персонал Национальной академии прокуратуры Украины) [6, с. 55 — 56].
С учетом приведенной классификации целесообразно отметить тенденции расстановки кадров — мы все-таки придерживаемся нормативной терминологии — в зависимости от пола служащих.
Так, по состоянию на декабрь 2012 г. соотношение служащих-женщин и служащих-мужчин, занимающих должности прокуроров прокуратур районов Запорожской области (на территории которой проводится исследование), составляет примерно 40/60 процентов. Аналогичная пропорция сохраняется и относительно должностей прокуроров отделов, начальников отделов прокуратуры Запорожской области. Однако процент женщин, занимающих так называемые высшие руководящие должности, существенно ниже. Среди пяти начальников управлений прокуратуры Запорожской области только одна женщина, четыре из пяти заместителей прокурора области — мужчины. Должности прокуроров районов города, районов и межрайонных прокуроров также заняты преимущественно лицами мужского пола: 21 из 25 (данные получены на официальном сайте прокуратуры Запорожской области [7]).
Кроме того, практически все должности прокуроров 27 административно-территориальных единиц Украины — 24 областей, Автономной республики Крым, городов Киев и Севастополь — занимают мужчины. Исключение составляет прокуратура Днепропетровской области.
Среди руководителей 23 структурных подразделений Генеральной прокуратуры Украины всего 7 женщин. Генеральный прокурор Украины и все его заместители — исключительно мужчины (по данным официального сайта Генеральной прокуратуры Украины [8]).
На основании приведенных данных можно сделать следующие выводы. Прокурорская служба однозначно не является преимущественно мужской деятельностью, о чем свидетельствует практически равное количество сотрудников обоих полов на так называемых рядовых должностях. Вместе с тем процент женщин, занимающих должности с наибольшим объемом властных полномочий, является незначительным. Еще одной тенденцией можно считать разделение сфер прокурорской деятельности и, соответственно, должностей на традиционно более «мужские» и «женские». Например, в управлении представительства, защиты интересов граждан и государства в суде должности заняты преимущественно женщинами, а в управлении надзора за соблюдением законов в уголовном производстве — преимущественно мужчинами.
Тенденция устранения женщин от участия в государственном управлении (публичном администрировании, по терминологии отдельных ученых [1, с. 123]) отражает гендерную асимметрию, присутствующую во всех сферах жизнедеятельности общества.
Вместе с тем Украиной подписан и ратифицирован ряд международно-правовых документов, направленных на обеспечение гендерного равенства и защиту прав женщин. Безусловно, центральной среди таких международных документов является Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, подписанная 18 декабря 1979 г. и ратифицированная Украиной 24 декабря 1980 г. В частности, согласно ст. 7 данной Конвенции государства-участники предпринимают все соответствующие меры по ликвидации дискриминации в отношении женщин в политической и общественной жизни страны и обеспечивают женщинам на равных условиях с мужчинами право принимать участие в формировании и осуществлении политики правительства и занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления [9]. Корреспондируют с указанной международной нормой и положения национального Закона «Об обеспечении равных прав и возможностей женщин и мужчин». Так, ст. 3 Закона определяет направления государственной политики по обеспечению равных прав и возможностей женщин и мужчин, среди которых названо и обеспечение равного участия женщин и мужчин в принятии общественно важных решений [10]. По сути, речь идет о принятии таких решений, в частности, путем распоряжения властными полномочиями в сфере государственного управления. Кроме того, Украина в рамках реализации положений Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, принятой в 2000 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, утвердила аналогичные цели развития для собственного государства, среди которых третьей целью названо обеспечение гендерного равенства. Первым заданием по реализации этой цели определено обеспечение гендерного соотношения на уровне не менее 30 и до 70% того или иного пола в представительских органах и на высшем уровне исполнительной власти [11]. Логично высказать предположение о целесообразности сохранения указанной пропорции представительства во всех органах государства, в т. ч. и в органах прокуратуры.
На необходимости достижения гендерного паритета в государственном управлении настаивает и Н. В. Грицяк, определяя среди основных заданий: обеспечение критической массы представителей каждого пола в процессе управления, т. е. представительства женщин в органах всех ветвей государственной власти на уровне не менее 30%; проведение гендерных тренингов и занятий среди государственных служащих, направленных на развитие потенциала как мужчин, так и женщин; усовершенствование государственного механизма обеспечения гендерного равенства [12].
Для того чтобы оценить существующее положение в сфере обеспечения гендерного равенства при прохождении службы в органах прокуратуры, имеет смысл обозначить стадии этого процесса и рассмотреть их через призму гендерных отношений.
Прохождение службы в органах прокуратуры представляет собой специфический вид общественно полезной деятельности, в процессе которой служащие органов прокуратуры вступают в отношения, содержание которых определяется конституционным назначением этой службы согласно ст. 121 Основного Закона и принятому в его исполнение Закону Украины «О прокуратуре», иным законодательным и подзаконным актам. Прохождение службы в органах прокуратуры представляет собой совокупность взаимосвязанных процедур принятия на службу, реализации служебной карьеры и прекращения службы. Сущность указанных процедур является публичной, т. к. с их помощью реализуется назначение прокуратуры по исполнению функций государства. Именно поэтому такие процедуры являются административными. Прохождение службы в органах прокуратуры представляет собой совокупность стадий: отбор и принятие на службу, продвижение по службе, прекращение службы. Каждая стадия представляет собой совокупность соответствующих административных процедур. Процедуры продвижения по службе можно систематизировать в такие основные этапы: выдвижение на должность, аттестация, присвоение очередного классного чина, профессиональная подготовка, повышение квалификации, перемещение на другую должность, увольнение с должности. Среди дополнительных этапов: работа с кадровым резервом, применение мер морального и материального поощрения, проведение служебного расследования, применение мер дисциплинарной ответственности, не связанных с увольнением из органов прокуратуры [6, с. 80 — 82].
Нормативной базой прохождения службы в органах прокуратуры Украины является Конституция Украины, Закон Украины «О прокуратуре», Дисциплинарный устав прокуратуры, утвержденный Постановлением Верховной Рады Украины N 1796-XII от 06.11.1991, Приказы Генерального прокурора Украины:
— N 1гн от 26.12.2011 «Про организацию работы и управления в органах прокуратуры Украины»;
— N 2гн от 15.12.2011 «Про организацию работы с кадрами в органах прокуратуры Украины»;
— N 2958ц от 12.09.2005, которым утверждено Положение про порядок проведения аттестации прокурорско-следственных работников прокуратуры Украины;
— N 583ц от 11.04.2007, которым утверждено Положение про единую систему повышения квалификации прокурорско-следственных работников прокуратуры Украины;
— N 3068ц от 19.12.2006, которым утверждена Инструкция про порядок присвоения классных чинов работникам прокуратуры Украины;
— N 20 от 06.03.2012, которым утверждена Инструкция про порядок проведения служебных расследований и служебных проверок в органах прокуратуры Украины;
— N 65 от 05.12.2008, которым утверждено Положение про прокуроров-криминалистов органов прокуратуры Украины;
— N 80 от 30.12.2009, которым утверждено Положение про стажировку в органах прокуратуры;
— N 61 от 09.06.2011, которым утверждено Положение про работу с кадровым резервом в органах прокуратуры Украины.
Статья 46 Закона Украины «О прокуратуре» устанавливает требования для лиц, претендующих на назначение на должности прокуроров и следователей: гражданство Украины, высшее юридическое образование, необходимые деловые и моральные качества, а также определенные возраст и стаж работы для кандидатов на должности прокуроров АРК, областей, городов Киева и Севастополя, городов и районов. В Приказе N 2гн вышеприведенные требования расширены следующим перечнем: профессиональная подготовка, компетентность, принципиальность, добросовестность, состояние здоровья, позволяющее успешно выполнять служебные обязанности, непривлечение к уголовной ответственности, за исключением реабилитированных лиц, и к административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений.
Все вышеперечисленные требования и ограничения для кандидатов на должности в органах прокуратуры Украины являются законными и формально не содержат гендерно дискриминационных положений. Вместе с тем нелишним было бы закрепить, по крайней мере в отраслевом приказе Генерального прокурора Украины положение о том, что граждане Украины, имеют равные права при выдвижении своих кандидатур на должности в органах прокуратуры, независимо от их половой принадлежности.
Анализ нормативного материала, направленного на урегулирование вопросов прохождения службы в органах прокуратуры Украины, также не дает оснований говорить об открытой формальной дискриминации по половому признаку. Однако статистические данные относительно расстановки кадров на руководящих должностях в прокуратуре свидетельствуют о существовании фактической гендерной асимметрии. Можно выделить следующие группы причин существующего гендерного дисбаланса:
— правовые (отсутствие нормативной основы обеспечения гендерного равенства при подборе и расстановке кадров в прокуратуре в частности и в органах государства в целом);
— политические (неотнесение установления гендерного равенства к приоритетным направлениям государственной политики, непоследовательность и незавершенность политических решений и мероприятий в сфере гендера);
— экономические (отсутствие финансирования государственных программ утверждения гендерного равенства, специальных институтов и органов, функционирование которых способствует достижению гендерного паритета);
— идеологические и психологические (тип сознания и правосознания граждан, при котором господствуют стереотипы женских и мужских социальных ролей и качеств и женщине отводится второстепенная по сравнению с мужчиной роль в обществе).
В органах прокуратуры сложилась ситуация, когда при формальном гендерном нейтралитете однозначное предпочтение при продвижении по службе отдается служащим-мужчинам. Среди мотивов такой дискриминации: необходимость для женщины-служащего сочетать выполнение служебных обязанностей с занятостью в домашнем хозяйстве и воспитанием детей, выполнение женщинами репродуктивной функции, необходимость сохранения рабочего места и должности во время пребывания женщины-служащего в отпуске по уходу за ребенком, психофизические особенности женщин (меньшая физическая выносливость, впечатлительность, эмоциональность и т. п.).
К мероприятиям, направленным на устранение гендерной дискриминации, можно отнести:
— осуществление дальнейших исследований указанной проблемы и определение научно и практически обоснованных путей ее разрешения;
— нормативное закрепление равного для мужчин и женщин права на доступ к службе в органах прокуратуры Украины и продвижение по службе;
— возможное установление квот для замещения руководящих должностей в примерном соотношении 30/70%;
— расширение мер социальной защиты женщин-служащих прокуратуры (например, создание ведомственных дошкольных учреждений, увеличение материальной помощи на содержание ребенка);
— включение в образовательные программы высших учебных заведений, которые осуществляют подготовку специалистов для органов прокуратуры Украины, гендерных спецкурсов;
— проведение для служащих прокуратуры гендерных семинаров и тренингов для преодоления гендерных стереотипов и формирования позитивного восприятия женщины-руководителя.
Подводя итоги, можно утверждать, что проблема обеспечения гендерного равенства при прохождении службы в органах прокуратуры Украины существует и требует комплексного разрешения, что, в свою очередь, обусловливает необходимость дальнейших углубленных научных исследований, в т. ч. и административно-правовых.
Литература
1. Коломоець Т. О. Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник. Вид. 2, змiн. I доп. / Т. О. Коломоець, П. С. Люпков, О. Ю. Мелiхова. К.: Iстина, 2012. 528 с.
2. Алфьоров С. М. Адмiнiстративне право Украiни. Загальна частина / Ред. С. М. Алфьоров. К.: Центр учбовоi лiтератури, 2011. 216 с.
3. Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та iн.; За ред. Ю. П. Битяка. К.: Юрiнком Iнтер, 2005. 544 с.
4. Колпаков В. К. Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. К.: Юрiнком Iнтер, 2004. 544 с.
5. Шуба В. В. Адмiнiстративно-правовi вiдносини в дiяльностi органiв прокуратури Украiни: загальнотеоретичнi аспекти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адмiнiстративне право i процес; фiнансове право; iнформацiйне право» / В. В. Шуба. Х., 2007. 27 с.
6. Нечипоренко С. I. Адмiнiстративно-правовi засади проходження служби в органах прокуратури Украiни: Дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 / Сергiй Iгорович Нечипоренко. Одеса, 2011. 205 с.
9. Конвенцiя про лiквiдацiю всiх форм дискримiнацiх щодо жiнок [Електронний ресурс]. URL: http://search. ligazakon. ua/ldoc2.nsf/linkl/MU79K04R. html.
10. Про забезпечення рiвних прав та можливостей жiнок i чоловiкiв: Закон Украiни вiд 08.09.2005 N 2866-IV [Електронний ресурс]. URL: http://zakon1.rada. gov. ua/laws/show/2866-15.
12. Грицяк Н. В. Гендерний паритет у державному управлiннi як проблема державно-службових вiдносин: шляхи правового врегулювання // Удосконалення правового забезпечення державно-службових вiдносин в Украiни: европейський контекст (матерiали науково-практичноi конференцii 10 — 11 грудня 2010 р., м. Днiпропетровськ) [Електронний ресурс]. URL: http://www. dbuapa. dp. ua/institut/kafedra/vidannya_pei/Conference_10-ll_12_10.pdf.
