НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИХ РЕКЛАМНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
В. НИКОНОВ
Никонов В., прокурор г. Нижнего Новгорода, кандидат юридических наук.
Просчеты законодательной регламентации рекламной деятельности неоднократно освещались в юридической литературе. При этом справедливо указывается на необходимость введения разумных ограничений рекламного бизнеса и абсолютно верно ставится вопрос о совершенствовании правовой базы, регулирующей профессиональный рынок рекламных услуг <1>. ——————————— <1> См.: Мареев Ю. Л. Юридические особенности рекламы лекарственных средств // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. N 3. С. 30 — 34; Материалы МАП России к парламентским слушаниям на тему «Законодательное обеспечение рекламной деятельности» // Реклама и право. 2003. N 1. С. 4.
Один из вопросов, вызывающих наиболее острые дискуссии в научной среде, — проблема определения компетенции федерального центра, региональных властей и муниципальных образований в области правового регулирования рекламной деятельности <2>. При этом вопрос не является сугубо теоретическим, о чем, в частности, свидетельствует вынесение Конституционным Судом РФ Постановления от 4 марта 1997 г. «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе». ——————————— <2> См., напр.: Баранова М. В., Черячукин Ю. В. Нормотворчество муниципальных образований в сфере рекламы // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2002. С. 256.
По нашему мнению, указанная правотворческая деятельность должна осуществляться в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством. В этих условиях определенную актуальность приобретает надзор за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, регламентирующих рекламную деятельность. Рекламное законодательство — это совокупность юридических норм, регулирующих правоотношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы. Многочисленные правовые акты федерального уровня, содержащие нормы о рекламе, можно условно разделить на две основные группы. Первую группу образует совокупность специальных правовых норм, которые прямо и непосредственно регулируют отношения, связанные с пониманием сущности рекламы как средства обмена рыночной информацией: — положения ФЗ от 13 марта 2006 г. «О рекламе»; — ст. 46 ФЗ от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» (ограничивает рекламу в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ); — ст. 4 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» (содержит запрет рекламы в виде скрытых вставок в теле-, видео — и кинопродукции, воздействующих исключительно на подсознание людей) и др. Вторую группу составляет совокупность норм гражданского, административного, налогового законодательства, которые содержат общие правовые основы рекламной деятельности как специфического, самостоятельного вида предпринимательской деятельности. Гражданский кодекс РФ определяет роль рекламы в процессах заключения договоров для совершения сделок — реклама и иные предложения, адресованные неопределенному кругу лиц, рассматриваются как приглашение делать оферту. Предложение товара в его рекламе, каталогах, описании товаров, обращенных к неопределенному кругу лиц, признается публичной офертой, если оно содержит все существенные условия договора (ст. 494 ГК). Большинство норм ГК устанавливают общие принципы предпринимательской деятельности, которым также должна подчиняться и рекламная деятельность. Закон РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» хотя и не использует термин «реклама», однако подробно регламентирует содержание права потребителя на информацию о выпускаемых товарах или предоставляемых услугах. В соответствии с ФЗ от 13 марта 2006 г. «О рекламе» органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Постоянный и системный надзор за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления — важнейшее направление деятельности прокуратуры. Различные аспекты этой работы неоднократно были предметом научных исследований, обсуждались на страницах журнала «Законность». При этом совершенно правильно отмечается важность участия прокурора в правотворческой деятельности на муниципальном уровне <3>. ——————————— <3> См., напр.: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне // Законность. 2008. N 11. С. 12 — 17.
В обоснование этого суждения приведем следующий пример. В апреле 2009 г. в прокуратуру г. Н. Новгорода поступил проект Постановления городской Думы «О внесении изменений в Правила размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденные Постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.06.2006». Пунктом 1.2 проекта предлагалось дополнить Правила разделом 3, которым устанавливаются требования по сохранению внешнего архитектурного облика г. Н. Новгорода, к размещению объектов наружной рекламы и информации на плоскости стен (фасадов) зданий, строениях, сооружениях, к отдельно стоящим объектам наружной рекламы, к размещению отдельных типов объектов наружной рекламы на территории города. В соответствии с п. п. 3.4.1 — 3.4.6 разд. 3 Правил, предлагаемого к принятию, предлагалось установить ограничения: по размещению на территории Нижегородского Кремля, ул. Б. Покровская, ул. Варварская, пл. Минина и Пожарского, пл. Горького, а также в местах отдыха и досуга граждан щитовых установок среднего, большого и сверхбольшого формата, а также транспарантов-перетяжек; по установке транспарантов-перетяжек на территории Нижне-Волжской набережной; по установке проекционных установок и электронных экранов (табло) на территории с застройкой многоэтажными и малоэтажными жилыми домами, а также индивидуальными жилыми домами; по установке рекламных конструкций на территории охранной зоны Нижегородского Кремля и исторической части территории города («Старый Нижний Новгород», «Старое Сормово», «Старое Канавино», «Соцгород Автозавода»), а также на территориях, прилегающих к памятникам истории и культуры, монументам, за исключением крышных установок в виде объемных букв с подсветкой в темное время суток. По нашему мнению, п. п. 3.4.1 — 3.4.6 проекта противоречили требованиям федерального законодательства, так как указанные ограничения были основаниями для отказа уполномоченным органом в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции в г. Н. Новгороде. В то же время федеральным законодательством (ч. 15 ст. 19 ФЗ от 13 марта 2006 г. «О рекламе») установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения. К таким основаниям относятся: 1) несоответствие проекта рекламной конструкции, ее территориального размещения требованиям технического регламента; 2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану; 3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта; 4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа; 5) нарушение требований законодательства РФ об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании; 6) нарушение требований, установленных ч. ч. 5.1 — 5.7 и 9.1 ст. 19. В качестве оснований для отказа в выдаче разрешения несоответствия места размещения конструкции требованиям Правил размещения рекламы нет. Ограничения по установке рекламных конструкций в части запрета размещения рекламных конструкций в конкретных местах содержат п. п. 1, 2 ч. 15 ст. 19 ФЗ «О рекламе», но только в случае несоответствия этих мест требованиям технического регламента, а также схеме территориального планирования или генеральному плану. Установление в Правилах размещения рекламных конструкций в г. Н. Новгороде конкретных запрещенных к установке рекламных конструкций мест, а также видов рекламных конструкций противоречит ст. 19 ФЗ «О рекламе». Противоречат законодательству положения проекта о том, что допускается размещение крышных установок в виде объемных букв с подсветкой в темное время суток на территории охранной зоны Нижегородского Кремля и исторической части территории города («Старый Нижний Новгород», «Старое Сормово», «Старое Канавино», «Соцгород Автозавода»), а также на территориях, прилегающих к памятникам истории и культуры, монументам. В соответствии с законодательством РФ об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ, их охране и использовании, размещение рекламных конструкций на территории указанных объектов согласовывается с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны объектов культурного наследия. Кроме того, п. 3.1.2 проекта Правил предлагалось установить следующее требование по сохранению внешнего архитектурного облика г. Н. Новгорода; объекты наружной рекламы и информации не должны эксплуатироваться без рекламной информации или информационных сообщений. В случае отсутствия рекламной информации или информационных сообщений на объектах рекламы и информации должно быть размещено изображение, не носящее рекламного характера. Понятие «изображение, не носящее рекламного характера» требует уточнения, поскольку формулировки нормативных правовых актов должны быть точными, не позволяющими трактовать их в пользу тех или иных субъектов правоотношений. Пунктом 3.2.3 проекта Правил установлено, что не допускается размещение временных объектов наружной рекламы и информации, изготовленных из материалов на мягкой основе, не имеющих каркаса и жесткого крепления к поверхности. Указанные требования относятся к требованиям технического характера, правовое регулирование которых осуществляется техническими регламентами. Таким образом, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению требований в области технического регулирования, которые определяются специальными правовыми актами (СНиП, ГОСТ Р и т. д.). На пленарном заседании городской Думы прокурор огласил отрицательное заключение, после чего депутаты сняли проект Постановления с рассмотрения по причине его несоответствия федеральному законодательству. Как уже указывалось в юридической литературе, реклама и иные предложения, адресованные неопределенному кругу лиц, рассматриваются как приглашение делать оферту. Предложение товара в его рекламе, каталогах, описании товаров, обращенных к неопределенному кругу лиц, признается публичной офертой, если оно содержит все существенные условия договора (ст. 494 ГК). В мае 1999 г. издано Постановление городской Думы N 24 «О Положении о порядке управления и распоряжения объектами муниципального нежилого фонда города Нижнего Новгорода» (далее — Положение). Постановлением городской Думы от 29 сентября 2004 г. в это Постановление внесены изменения. Отдельные пункты Положения вступили в противоречие с действующим федеральным законодательством. Согласно п. 2.7.2 Положения организатор конкурса на заключение договора аренды обеспечивает опубликование информационного сообщения о проведении конкурсного отбора в средствах массовой информации, включающее в себя сведения о месторасположении объекта, задатке, базовой ставке арендной платы, дате и времени заседания комиссии, начале и окончании срока подачи заявления. Предусмотренный п. 2.7.2 перечень информации, подлежащей указанию в извещении, не соответствует требованиям закона. В нарушение требований ст. 448 ГК предусмотренное Положением извещение не содержит сведений о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения. Согласно п. 2.7.3 Положения участником конкурсного отбора на заключение договора аренды может быть любое юридическое или физическое лицо, подавшее заявку по установленной форме, внесшее задаток и купившее билет участника. Размер задатка и цена билета участника устанавливаются администрацией города. Между тем в силу ст. 15 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается введение ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров. В силу п. 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке. Взимание дополнительных платежей с участников конкурса в виде приобретения билета участника противоречит федеральному законодательству. В июне 2007 г. прокурор города на указанные пункты Положения принес протест, который городской Думой удовлетворен частично, п. 2.7.2 Постановлением от 19 сентября 2007 г. изложен в новой редакции, из п. 2.7.3 исключены слова «и купившее билет участника» и «цена билета участника». В связи с тем, что п. 1.7 и разд. 3 Положения не приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства, прокуратура города направила заявление в суд о признании их недействующими. Решением Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 7 февраля 2008 г. заявление прокурора удовлетворено. Приведенные примеры свидетельствуют о необходимости постоянного и системного надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих рекламную деятельность, с применением всего комплекса мер прокурорского реагирования. По нашему мнению, подобный подход положительным образом отразится на совершенствовании правовой базы, регулирующей профессиональный рынок рекламных услуг, поскольку в этом случае правотворческая деятельность будет осуществляться в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
