(Шанхаев С. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 2)
О ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫХ ВОПРОСАХ ОСНОВАНИЙ И ПРАВОВЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ ЗАЧИСЛЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В КАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ
С. В. ШАНХАЕВ
С. В. Шанхаев, адъюнкт кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, капитан юстиции.
Настоящая публикация продолжает серию статей, посвященных проблемам правового регулирования и правоприменения в области порядка прохождения военной службы в Российской Федерации. Вопросы, рассмотренные в настоящей статье, имеют теоретический характер. Однако, несмотря на это, положения и выводы могут быть учтены в правотворческой деятельности.
1. Правовое регулирование кадрового резерва в системе государственной гражданской службы Российской Федерации
В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ в систему государственной службы входят государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Статья 6 указанного Федерального закона определяет, что под военной службой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Военная, гражданская, и правоохранительная службы являются государственной службой, т. е. профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти. Государственно-служебные отношения, возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной службе и ее прохождении, регулируются федеральными законами о видах государственной службы. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их обязательность, стабильность и неукоснительное соблюдение при правовом регулировании всех видов государственной службы. Взаимосвязь всех видов службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования. Прохождение государственной службы любого вида включает в себя назначение на должность, исполнение должностных (служебных) обязанностей, конкурсное замещение вакантной должности либо включение в кадровый резерв, должностной (служебный) и профессиональный рост, обновление или ротацию кадров, оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности или уровня его квалификации (аттестацию или квалификационный экзамен), иные обстоятельства прохождения государственной службы, а также освобождение от должности, увольнение с государственной службы <1>. ——————————— <1> Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. N 12.
В соответствии с п. 2 ст. 1 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, прохождение военной службы включает в себя назначение на воинскую должность, присвоение воинского звания, аттестацию, увольнение с военной службы, а также другие обстоятельства (события), которыми в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», другими федеральными законами и указанным Положением определяется служебно-правовое положение военнослужащих. В соответствии со ст. 17 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации. Е. Ю. Соломатин отмечает, что формирование кадрового резерва на государственной гражданской службе для замещения должностей государственной гражданской службы и обеспечение эффективности его использования является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава на государственной службе <2>. ——————————— <2> Соломатин Е. Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.
Формирование кадрового резерва является способом оперативного реагирования государственного аппарата на потребности в формировании и функционировании органов государственной власти. Кадровый резерв является средством реализации такого приоритетного направления формирования кадрового состава гражданской службы, как содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе. Он формируется для замещения вакантных должностей в порядке должностного роста либо должностей, назначение на которые либо освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации <3>. ——————————— <3> Липатов Э. Г., Чаннов С. Е., Велиева Д. С. и др. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
При этом в соответствии с ч. ч. 3, 4 ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ кадровый резерв формируется для замещения: 1) вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 2) вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 3) должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. В развитие материально-правовых норм законодательства о кадровом резерве государственной гражданской службы Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в период с 2001 по 2007 гг. изданы соответствующие нормативные правовые акты.
2. Правовое регулирование зачисления военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в кадровый резерв
Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ и Положение о порядке прохождения военной службы не регулируют вопросы зачисления военнослужащих в кадровый резерв. Лишь ст. 26 Положения о порядке прохождения военной службы устанавливает, что одной из основных задач аттестации является создание резерва кандидатов для выдвижения и направления на учебу <4>. ——————————— <4> К. В. Фатеев отмечает, что зачисление военнослужащих в кадровый резерв является одним из новых видов поощрений (Юридические опасности военной безопасности Российской Федерации (о некоторых аспектах влияния права на военную безопасность) // Право в Вооруженных Силах. 2003. N 12).
В соответствии со ст. 84 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495, командир (начальник) обязан умело работать с кадрами, в частности обеспечивать гласность намеченных перемещений военнослужащих, создавать кадровый резерв и условия для преемственности руководства путем сочетания опытных и молодых кадров <5>. ——————————— <5> Необходимо отметить, что аналогичная норма содержалась в ранее действовавшем Уставе внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 81).
Порядок зачисления военнослужащих в резерв регламентирован п. 10 <6> Инструкции по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. N 350. В соответствии с указанным пунктом в целях комплектования воинских должностей профессионально подготовленными военнослужащими, повышения качества отбора кандидатов и подготовки их для назначения на высшие воинские должности и направления на учебу создается резерв офицеров для выдвижения на высшие воинские должности и направления на учебу. ——————————— <6> Данный пункт был дополнен Приказом Министра обороны Российской Федерации от 20 ноября 2004 г. N 382.
Резерв на следующий календарный год создается кадровыми органами к 1 декабря текущего года и утверждается командирами (начальниками) в соответствии с полномочиями должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации по назначению офицеров на воинские должности. Предложения по включению в резерв офицеров для выдвижения на высшие воинские должности и направления на учебу представляются командирами (начальниками) по команде через кадровые органы соответствующим должностным лицам. Основанием для персонального включения военнослужащих в резерв в предстоящем году является решение соответствующего должностного лица, принимаемое с учетом выводов аттестационных комиссий и военных советов. При этом определяются мероприятия по подготовке офицеров, включенных в резерв, на конкретную воинскую должность или на учебу. Военнослужащие, включенные в резерв, рассматриваются при назначении на высшие воинские должности в приоритетном порядке. Решение о включении в резерв и об исключении из резерва доводится до военнослужащего прямыми командирами (начальниками) в личной беседе с ним. Резюмируя изложенные выше положения военного законодательства, можно отметить, что резерв военнослужащих предназначен: 1) для выдвижения офицеров на высшие должности (в приоритетном порядке); 2) для направления офицеров на учебу.
3. Основные проблемы правового регулирования зачисления военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в резерв
Проблемы, связанные с правовым регулированием кадрового резерва. Необходимо отметить, что правовое регулирование кадрового резерва на государственной гражданской службе осуществляется на уровне федеральных законов <7>. ——————————— <7> На уровне субъектов Российской Федерации — законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.
В системе военной службы как вида государственной службы нет федерального закона, регулирующего основания и порядок зачисления военнослужащих в резерв. Правовое регулирование осуществляется нормативными правовыми актами, имеющими ведомственный характер, что в значительной степени принижает «статус» кадрового резерва в системе военной службы. Проблемы, связанные с определением составов военнослужащих, направляемых в резерв, и соответствующими правовыми последствиями. Основания и порядок зачисления военнослужащих в резерв регламентированы Инструкцией по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. N 350. В соответствии с названным нормативным правовым актом в резерв могут зачисляться только офицеры. Остальные же составы военнослужащих остались вне поля правового регулирования. В связи с этим представляется, что, ограничивая круг лиц, имеющих право на зачисление в резерв, Министр обороны Российской Федерации создал препятствия для реализации права на продвижение по службе <8> других составов военнослужащих (прапорщиков (мичманов), а также военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на воинских должностях солдат (матросов), сержантов (старшин)). ——————————— <8> Институт продвижения по службе военнослужащих (карьера) — поступательное восходящее изменение их служебно-должностного положения (Кудашкин А. В. Продвижение по службе (карьера) как основной элемент и стимул прохождения военной службы // Российский военно-правовой сборник. 2006. N 5. С. 42).
Более того, невозможность зачисления в резерв военнослужащих, не указанных в Инструкции по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации, не создает правовые основы для конкурентности и состязательности, открытости, гласности и конкурса неограниченного круга военнослужащих при назначении на высшие должности и направлении на учебу. Эффективность реализации законодательства о резерве военнослужащих и их правах. Указанные выше гарантии военнослужащих, зачисленных в резерв, по приоритетному назначению на высшие должности и направлению на учебу, как правило, остаются нереализованными. Более того, на высшие должности назначаются военнослужащие, не находившиеся в резерве. А в отдельных случаях кадровый резерв является институтом, на практике вообще неиспользуемым <9>. ——————————— <9> В ближайших номерах журнала «Право в Вооруженных Силах» будут опубликованы статистические данные социологического опроса, проведенного в 2007 г., о практике реализации законодательства о порядке прохождения военной службы, в том числе и реализации института «кадрового резерва».
Виной тому не бездействие командования и не пассивность самих военнослужащих, а отсутствие в законодательстве гарантий реализации субъективных прав военнослужащих, зачисленных в резерв на выдвижение на высшие должности и направление на учебу. В то же время данная проблема обусловлена тем, что в законодательном порядке на соответствующих командиров (начальников) не возложена обязанность реализовывать права военнослужащих, зачисленных в резерв. В связи с изложенным автор предлагает внести соответствующие изменения в законодательство.
4. Некоторые аспекты формирования резерва в советском законодательстве о порядке прохождения военной службы, которые необходимо учесть правотворческим органам
Общие вопросы зачисления военнослужащих в резерв в советском законодательстве не имели особых отличий от подобных вопросов, содержащихся в российском законодательстве о порядке прохождения военной службы. Так, п. 21 Инструкции о порядке применения в Советской Армии и Военно-Морском Флоте Положения о прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР, утвержденной Приказом Министра обороны СССР от 6 апреля 1985 г. N 100, было установлено, что в воинских частях и кадровых органах от соединения и выше ежегодно по окончании учебного года с учетом достигнутых результатов и состояния воинской дисциплины создается резерв офицеров, генералов и адмиралов для выдвижения на конкретные вышестоящие должности и направления на учебу в предстоящем году <10>. При этом определялось, какая работа будет проводиться с каждым офицером, генералом и адмиралом, зачисленным в резерв, по подготовке на конкретную должность или на учебу <11>. ——————————— <10> См.: приложение N 3 к указанной Инструкции. <11> При перемещении по службе на равные должности лиц, зачисленных в резерв по решению соответствующего прямого начальника, в служебных характеристиках указывалось о том, что они состояли в резерве по прежнему месту службы.
Однако в советском законодательстве были предусмотрены особенности резерва военнослужащих в военное время. Так, в соответствии с п. 99 Положения о прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 18 марта 1985 г. N 240, командиры и начальники, пользовавшиеся правом назначения офицерского состава на должности в военное время, обязаны были постоянно иметь резерв кандидатов для продвижения по службе в целях своевременного укомплектования вакантных должностей. В первую очередь в военное время подлежали продвижению по службе офицеры, генералы и адмиралы, проявившие высокие морально-боевые качества и организаторские способности в управлении войсками и силами флота, в обеспечении их боевой деятельности, инициативу при выполнении боевых задач. Первоочередному и наиболее полному укомплектованию офицерским составом подлежали части, соединения и органы управления действующих армии и флота. В связи с тем что действующее законодательство <12> не содержит особенностей прохождения военной службы в военное время, соответственно направление военнослужащих в резерв также не нашло должного отражения в законодательстве. ——————————— <12> Пункт 2 ст. 36 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» закрепляет, что особенности прохождения военной службы при введении чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами, Положением о порядке прохождения военной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 1 Положения о порядке прохождения военной службы особенности прохождения военной службы в период проведения мобилизации, при введении чрезвычайного положения, военного положения и в военное время определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако до сих пор не приняты нормативные правовые акты, устанавливающие особенности прохождения военной службы в чрезвычайных и других кризисных ситуациях.
Проведенный автором анализ позволяет прийти к следующим выводам. Военное законодательство в отличие от законодательства о государственной гражданской службе в недостаточной степени регламентирует вопросы порядка и оснований зачисления военнослужащих в резерв; в военное время кадровый резерв (как наиболее необходимый) не регламентирован; резерв предусмотрен лишь для военнослужащих, имеющих воинские звания офицеров; права военнослужащих, находящихся в резерве, на продвижение по службе являются декларативными. В связи с этим в целях обеспечения реализации прав военнослужащих на продвижение по службе законодателю необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство о порядке прохождения военной службы.
