(Печникова О. Г.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 2)
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ С 1917 ПО 1930 ГГ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ ПОДХОД) <*>
О. Г. ПЕЧНИКОВА
——————————— <*> Pechnikova O. G. Formation of soviet system of health care from 1917 till 1930 (historical-law approach).
Печникова О. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института предпринимательства и права.
В статье автор исследует организационно-правовые аспекты становления системы общественного здравоохранения в советской России в период с 1917 по 1930 г.
The author of the article studies organizational-law aspects of formation of the system of public health care in the Soviet Russia form 1917 till 1930.
Key words: protection of health, system of health care, prevention, curative medicine, sanitary-medicine protection.
Революционные перемены и связанные с ними политические и экономические реформы в полной мере затронули все ведомства нашей страны, где «на фоне крушения всех институтов старой власти началось коренное переустройство общественных отношений, проходившее к тому же в условиях начавшейся Гражданской войны и жесточайшей экономической разрухи. В силу экономических и военных трудностей, угрозы голода и эпидемий серьезно осложнилось положение всей социальной сферы, в том числе дела охраны здоровья народа» <1>. ——————————— <1> Щепин О. П. Предисловие // Министры здравоохранения: Очерки истории здравоохранения России в XX веке / Под ред. О. П. Щепина. М.: НИИ им. Н. А. Семашко РАМН, 1999. С. 18.
В первые годы советской власти в России свирепствовали эпидемии сыпного тифа, холеры и других инфекционных заболеваний. Повсеместно недоставало квалифицированных медицинских кадров, лечебных учреждений, медикаментов. Гражданская война и военные операции на всей территории страны усиливали разруху в промышленности и в сельском хозяйстве. Население страны голодало. Не хватало топлива. Транспорт, системы водоснабжения и канализации городов находились в запущенном состоянии, что создавало неблагоприятную санитарно-эпидемиологическую ситуацию. Борьба с эпидемиями и болезнями в масштабах нашей большой страны требовала организационного единства системы здравоохранения и ликвидации ведомственной разобщенности, создания сети государственных лечебно-профилактических учреждений и аптек, преодоления острой нехватки медицинских кадров. Все эти меры, учитывая масштабность поставленных задач, были осуществимы лишь при наличии государственной системы здравоохранения, которая была образована в 1918 г. Создание единой государственной системы здравоохранения происходило в несколько этапов. 26 октября (8 ноября) 1917 г. при Военно-революционном комитете Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов был образован Медико-санитарный отдел, его возглавил М. И. Барсуков. Отделу поручалось организовать медицинскую помощь рабочим и солдатам, перестроить медико-санитарное дело в стране и привлечь к работе всех врачей, сочувствовавших новой власти. Для решения этих задач на местах с ноября 1917 г. в районах страны при местных советах стали создаваться медико-санитарные отделы, а при некоторых народных комиссариатах — врачебные коллегии. 24 января (6 февраля) 1918 г. декретом Совета Народных Комиссаров был образован Совет врачебных коллегий, являвшийся высшим медицинским органом в стране, его председателем был назначен А. Н. Винокуров. 15 мая 1918 г. был выпущен первый номер официального печатного органа Совета врачебных коллегий при Совете Народных Комиссаров РСФСР — «Известия советской медицины» — первой советской медицинской газеты-журнала. С 16 по 19 июня 1918 г. в Москве состоялся Всероссийский съезд медико-санитарных отделов Советов, где были заслушаны доклады, в том числе доклад Н. А. Семашко <2>, основными положениями которого являлись следующие: ——————————— <2> Николай Александрович Семашко (родился в 1874 г., умер в 1949 г.) после Октябрьской революции возглавил Медико-санитарный отдел Московского совета, а с 1918 по 1930 г. руководил Наркомздравом РСФСР. См.: Семашко Н. А. Избранные произведения. М.: Гос. изд-во мед. лит., 1954. С. 11 — 16.
«1. Насущной организационной задачей советской медицины на местах является устранение прежних межведомственных рамок и объединение ее. 2. Лечебная медицина должна быть построена на последовательности проведения принципов: а) общедоступности и б) бесплатности. 3. Немедленно нужно заботиться о повышении качества медицинской помощи (специальные приемы, специальные амбулатории, специальные лечебницы)… 4. Очередными медико-санитарными задачами советской медицины кроме общих и обычных являются борьба с социальными болезнями (туберкулезом, венерическими), борьба с детской смертностью и т. д. 5. Только советская санитария способна бороться радикально и результативно с жилищной нуждой беднейшего населения. 6. Ввиду далеко не достаточно сознательного отношения масс населения, особенно в провинции, к вопросам здравоохранения необходимо развивать самую широкую санитарно-просветительную деятельность (беседы, лекции, выставки и т. п.). 7. Необходимо привлечение к текущей деятельности рабочих организаций в городах и деревенской бедноты в деревнях» <3>. ——————————— <3> Семашко Н. А. Избранные произведения. М.: Гос. изд-во мед. лит., 1954. С. 134.
Всероссийский съезд медико-санитарных отделов Советов постановил: «Исходя из положенного в основу строения Советской Республики единства государственной власти, следует признать необходимым создание единого центрального органа — Комиссариата здравоохранения, ведающего всем медико-санитарным делом» <4>. ——————————— <4> Очерки истории здравоохранения СССР. М.: Медицина, 1957. С. 78.
26 июня 1918 г. Совет врачебных коллегий направил в Совет Народных Комиссаров докладную записку и проект Декрета о создании Народного комиссариата здравоохранения РСФСР, ведающего всем медико-санитарным делом. 11 июля 1918 г. Советом Народных Комиссаров был принят Декрет «Об учреждении Народного комиссариата здравоохранения». Таким образом, на основе изучения идей Йогана Петера Франка <5>, опыта работы Комиссий С. П. Боткина <6> и Е. Г. Рейна <7> впервые в мире в ранг государственной политики были введены основные принципы развития здравоохранения, начавшие свое действие с 1918 г., прошедшие под влиянием исторического развития самого государства апробацию, осмысление и эволюцию (последняя наиболее ярко проявилась с 90-х годов), а также ставшие базисом образования современной системы здравоохранения, — это государственный характер, профилактическое направление медицинской деятельности, непосредственное участие всего населения в мерах по охране здоровья, единство науки и практики. ——————————— <5> Йоган Петер Франк (родился в 1745 г., умер в 1821 г.) — австрийский врач, гигиенист, автор многотомного труда «Система всеобщей медицинской полиции» (1779 — 1819 гг.), где им была впервые высказана идея государственной организации медицинского дела под управлением «медицинской полиции». См.: Заблудовский П. Е. Развитие медицинской статистики: Исторический обзор. Лекция 1. М.: ЦОЛИУВ, 1972. С. 17 — 18. <6> Имеется в виду Комиссия по вопросам улучшения санитарных условий и уменьшения смертности в России, созданная в 1886 г. при Медицинском совете Министерства внутренних дел. См.: Егорышев И. В. Комиссия Боткина // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2001. N 1. С. 51 — 53. <7> Георгий Ермолаевич Рейн (родился в 1854 г., умер в 1942 г.) — профессор акушерства и гинекологии Военно-медицинской академии, председатель Медицинского совета Министерства внутренних дел, завершивший работу Комиссии Боткина, реорганизованной в 1912 г. в Высочайше утвержденную Междуведомственную комиссию по пересмотру врачебно-санитарного законодательства, таким образом, Комиссии Боткина и Рейна с 1886 по 1916 г. занимались разработкой реформы здравоохранения в России на основе централизованной системы управления. Если Комиссия Боткина лишь определила необходимость эффективного руководства здравоохранением и создания самостоятельного органа управления делами народного здравия во главе с врачом в качестве мер «к повсеместному оздоровлению», то Комиссия Рейна впервые в истории здравоохранения разработала нормы обеспечения населения медицинской помощью, размеры финансирования и число врачей, подготовила законопроекты по организации общедоступной медицинской помощи, организации работы лечебно-профилактических учреждений, санитарной службе и борьбе с эпидемиями, медицинскому образованию, медицинскому праву, которые были объединены в сборник «Устав здравоохранения и учреждения, ведающие врачебно-санитарным законодательством». См.: Егорышев И. В. Значение Комиссии Г. Е. Рейна для здравоохранения России // Материалы съезда Конфедерации историков медицины. М.: Медицина, 2003. С. 54; Егорышев И. В. Комиссия Боткина // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2001. N 1. С. 51 — 53.
Приоритетным принципом советской медицины, особенно в период ее становления, являлся ее государственный характер, что объединило вместе такие глобальные категории, как централизованное управление, государственное финансирование и государственное планирование программ здравоохранения. Бесплатность и общедоступность медицинской помощи для всего населения — это безусловная закономерность, проистекающая их данного принципа. Учреждение в 1918 г. Народного комиссариата здравоохранения стало отправной точкой в формировании государственной системы управления здравоохранением в РСФСР. 18 июля 1918 г. Совет Народных Комиссаров утвердил Положение о Народном комиссариате здравоохранения, задачами которого были: «а) разработка и подготовка законодательных норм в области медико-санитарного дела, б) наблюдение и контроль за применением этих норм и принятие мер к их неуклонному выполнению, в) издание общеобязательных для всех учреждений и граждан Российской Социалистической Федеративной Советской Республики распоряжений и постановлений в области медико-санитарного дела, г) содействие всем учреждениям Советской Республики в осуществлении медико-санитарных задач, д) организация и заведование центральными медико-санитарными учреждениями научного и практического характера, е) финансовый контроль и финансовое содействие в области медико-санитарной деятельности центральных и местных медико-санитарных учреждений, ж) объединение и согласование медико-санитарной деятельности местных Советов депутатов» <8>. ——————————— <8> Потулов Б. М. В. И. Ленин и охрана здоровья советского народа. 3-е изд. Л.: Медицина, 1969. С. 97.
Итак, уже в начале становления советской власти были учтены потребности государства в централизации, бесплатности и обеспечении необходимых льгот при оказании медицинской помощи, предоставляемой образуемой в те годы разветвленной сетью лечебно-профилактических учреждений. В 1918 г. все курорты перешли в ведение Народного комиссариата здравоохранения. Во время Гражданской войны санаторно-курортное лечение на Кавказских Минеральных Водах приостановилось. Большую роль в его дальнейшем развитии сыграл Декрет от 18 апреля 1920 г. «О лечебных местностях общегосударственного значения», где Кавказские Минеральные Воды вновь признаны курортами общегосударственного значения. В том же году был создан Пятигорский государственный бальнеологический институт с четырьмя клиниками во всех городах-курортах, который сыграл в дальнейшем огромную роль в развитии курортного дела в России. После революции частные дачи, фешенебельные особняки, которые снимали на лето богатые курортники, составлявшие «водяное общество», были переоборудованы под санатории круглогодичного действия для рядовых граждан СССР. И уже в 1925 г. в Кисловодске функционировало 10 санаториев, в Пятигорске — 4, в Ессентуках и Железноводске — по 6 санаториев, стали строиться новые здравницы <9>. ——————————— <9> См.: Лечение минеральной водой на курортах Кавказских Минеральных Вод / Под ред. Е. А. Синкевич. Минеральные Воды: Кавказская здравница, 2006. С. 5 — 6.
По нашему мнению, нуждается в определенном акценте классовый характер планируемых мероприятий того времени. В 1923 г. в работе «Охрана здоровья населения в эпоху диктатуры пролетариата» Н. А. Семашко писал: «В области лечебной медицины мы неуклонно шли к основной цели: обеспечить, прежде всего, рабочих (теперь мы говорим — застрахованных) всеми видами лечебной помощи… и… обеспечить возможно лучше верного союзника пролетариата — трудовое крестьянство… На этом принципе преимущественного обслуживания городского пролетариата (и беднейшего крестьянства в деревне) построена вся лечебная организация… Лучшие больницы, лучшие амбулатории, наиболее хорошо обставленные аптеки в городах обслуживают трудящихся (застрахованных), 60% государственных мест в санаториях и на курортах предоставляются членам профсоюзов и, прежде всего, рабочим вредных производств; остальные места предназначаются для учащихся, красноармейцев, инвалидов, крестьян и т. д.» <10>. ——————————— <10> Семашко Н. А. Избранные произведения / Под ред. П. И. Калью. М.: Медицина, 1967. С. 53 — 54.
Профилактическая направленность является еще одним краеугольным камнем базиса развития здравоохранения с 1918 г. до наших дней. В неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановке ближайшего послереволюционного периода первыми Декретами были: от 28 января 1919 г. «О мероприятиях по борьбе с сыпным тифом»; от 10 апреля 1919 г. «О мерах борьбы с эпидемиями»; 10 апреля 1919 г. «Об обязательном оспопрививании» и «О снабжении бактериологических институтов и лабораторий необходимыми для их работы материалами и инвентарем»; от 18 июня 1919 г. «О санитарной охране жилищ»; от 5 ноября 1919 г. «О борьбе с сыпным тифом на Восточном и Туркестанском Фронтах», от 30 декабря 1919 г. «Об обеспечении Красной Армии и гражданского населения мылом», от 13 мая 1920 г. «О санитарно-пропускных пунктах на вокзалах города Москвы»; от 30 сентября 1920 г. «Об обеспечении населения Республики банями» и др. Профилактика как одна из основ не только медицинской помощи, но и труда и быта была отмечена в программе развития страны в 1919 г.: «1) решительное проведение широких санитарных мероприятий в интересах трудящихся, как то: а) оздоровление населенных мест (охрана почвы, воды и воздуха), б) постановка общественного питания на научно-гигиенических началах, в) организация мер, предупреждающих развитие и распространение заразных болезней, г) создание санитарного законодательства; 2) борьбу с социальными болезнями (туберкулезом, венеризмом, алкоголизмом и т. д.); 3) обеспечение общедоступной, бесплатной и квалифицированной лечебной и лекарственной помощи» <11>. ——————————— <11> КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 8-е изд. М.: Политиздат, 1970. Т. 2. С. 59.
В 1919 г. на VII Всероссийском съезде Советов были названы три главные проблемы того времени — война, голод, эпидемии. Актуальность борьбы с эпидемиями звучит в словах В. И. Ленина на этом съезде: «Товарищи, все внимание этому вопросу. Или вши победят социализм, или социализм победит вшей!» <12>. ——————————— <12> Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е изд. М.: Политиздат, 1996. Т. 39. С. 410.
При Наркомздраве была создана Центральная чрезвычайная комиссия по борьбе с эпидемическими заболеваниями. Уже в 1918 г. в Москве был открыт первый туберкулезный, а в 1921 г. — первый венерологический диспансер. С 1919 г. было введено обязательное оспопрививание. 15 сентября 1922 г. был принят Декрет «О санитарных органах Республики», определивший круг задач и права санитарно-эпидемиологической службы как государственного санитарно-контрольного органа. Этот закон предусматривал также развитие и укрепление санитарной организации (санитарная охрана воды, воздуха, почвы, пищевых продуктов, общественного питания, жилищ, мест общественного пользования), предупреждение инфекционных заболеваний и борьбу с ними, одновременно определяя меры по охране материнства и младенчества, охране здоровья детей и подростков. Не меньшее значение имели установленные этим же Декретом категории санитарных врачей и других специалистов. Санитарные врачи имели право с целью санитарного осмотра входить во все без исключения общественные и частные помещения, ставить перед советскими исполнительными органами вопросы о наложении административных взысканий, возбуждать дела в местных народных судах, привлекать виновных к ответственности за нарушение санитарных требований и выступать в качестве официальных обвинителей или экспертов. Так в нашей стране образовалась единая государственная санитарная служба, уже в 1920-х годах принесшая ощутимые плоды своей деятельности: снизилась заболеваемость паразитарными тифами и холерой, начала уменьшаться заболеваемость малярией, были достигнуты значительные успехи в борьбе с туберкулезом и венерическими заболеваниями, возросло количество женских и детских консультаций. Принцип единства науки и практики неразрывно связан с государственным характером здравоохранения. В августе 1918 г. при Народном комиссариате здравоохранения РСФСР в качестве совещательного органа был создан Ученый медицинский совет (председатель — Л. А. Тарасевич), явившийся преемником Медицинского совета при Министерстве внутренних дел, существовавшего до марта 1918 г. и упраздненного приказом НКВД РСФСР за несколько месяцев до создания Ученого медицинского совета. Ученый медицинский совет, объединивший сотни ученых, принял участие в организации медицинских научно-исследовательских институтов и реализации государственных программ по наиболее актуальным для того времени вопросам практического здравоохранения: разработка противоэпидемических мероприятий; вопросы питания; создание новых медицинских школ и курсов; реформа высшего и фармацевтического образования; формирование новых научно-исследовательских учреждений и т. д. При активном участии Ученого медицинского совета в 1920 г. было создано первое комплексное научно-исследовательское учреждение в РСФСР — Государственный институт народного здравоохранения, куда вошли восемь научно-исследовательских институтов: Институт контроля вакцин и сывороток (директор — Л. А. Тарасевич); Санитарно-гигиенический институт (директор — П. Н. Диатроптов); Микробиологический институт (директор — В. А. Барыкин), Институт тропических болезней (директор — Е. И. Марциновский, в наше время это учреждение называется Институт медицинской паразитологии и тропической медицины имени Е. И. Марциновского), Институт питания (директор — Н. М. Шатерников), Институт биологии (директор — А. Н. Бах), Туберкулезный институт (директор — В. А. Воробьев) и Институт экспериментальной биологии. Таким образом, всего с 1918 по 1927 г. в СССР было организовано 40 научно-исследовательских институтов: в Саратове — в 1918 г. — Институт микробиологии и эпидемиологии; в Москве — в 1919 г. — Институт инфекционных болезней имени И. И. Мечникова, в 1921 г. — Государственный венерологический институт, в 1922 г. — Институт охраны материнства и младенчества, в 1923 г. — Институт профессиональных заболеваний, в 1926 г. — Институт переливания крови, в 1927 г. — Институт мозга и др. В медицинской практике нашли применение многие вакцины, разработанные в этих учреждениях: против чумы, бруцеллеза и полиомиелита, осуществлялись исследования не только в нашей стране, но и в Иране, Афганистане, Индии, где врачам приходилось помогать бороться с эпидемиями. Одновременно велась работа по подготовке квалифицированных кадров в медицинских вузах, число которых неуклонно росло. К 1922 г. в дополнение к 17 медицинским факультетам, существовавшим в 1917 г., было открыто 12 новых, главным образом на периферии — в Астрахани, Горьком, Иркутске, Краснодаре, Куйбышеве, Омске. В 1930 г. в стране насчитывалось 40 медицинских вузов.
