(Братановская М. С.) («Спорт: экономика, право, управление», 2010, N 3)
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
М. С. БРАТАНОВСКАЯ
Братановская М. С., член рабочей группы по совершенствованию спортивного законодательства Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук.
Анализ вопросов муниципального правотворчества в целом, и в частности соотношения права и управления в деятельности муниципальных органов в сфере ФКС, является достаточно серьезной проблемой, на которую указывают в своих научных работах ученые-юристы <1>. Как правильно отмечает Ю. А. Тихомиров, обеспечение правильного соотношения управления и закона — важное условие развития экономики и социальной сферы, укрепления законности и правового порядка в стране <2>. К сожалению, эта закономерность слабо выражена на практике. В прошлые десятилетия формула деятельности «на основе и во исполнение закона» была скорее декларативной. В последние годы признание верховенства права сопровождается понижением роли управления, поскольку правовые нормы сами по себе обеспечивают саморегуляцию. Пока же преобладают элементы стихийной регуляции, а управление оказалось «разорванным» и ослабленным <3>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья О. В. Новиченко «Местное самоуправление в системе публичной власти РФ» включена в информационный банк согласно публикации — «Государственная власть и местное самоуправление», 2005, N 12. —————————————————————— <1> См.: Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005; Байтин М. И. Сущность права. М., 2005; Братановский С. Н., Вулах М. Г. Организация спорта в зарубежных странах: правовая идеология и политика. Саратов, 2001; Гостев Г. Р. Нормативно-правовая и законодательная базы как фактор дальнейшего развития физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации // Спорт для всех. 1999. N 1-2. С. 24 — 25; Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права. М.: Норма, 2004; Кореневская С. Н. Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004; Новиченко О. В. Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации // Актуальные проблемы теории и практики местного самоуправления. 2005. N 12; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001 и др. <2> См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе закона // Институты административного права России / Отв. ред. И. Л. Бачило и Н. Ю. Хаманева. М., 1999. С. 91. <3> См.: Кореневская С. Н. Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 77.
Правовые акты управления О. В. Токарев определяет как «основанное на законе одностороннее юридически властное действие — волеизъявление компетентного субъекта исполнительной власти, направленное на регулирование общественных отношений в целях реализации государственно-управленческих функций и задач, соответствующее процедуре принятия данного акта и обязательное для исполнения адресованному кругу лиц» <4>. Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению <5>. ——————————— <4> См.: Токарев О. В. Правовые акты управления. Современная нормативная основа и проблемы административного правотворчества // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 1999. Вып. 10: Государственность и право современной России: проблемы и развитие. С. 215. <5> См.: Старилов М. В. Административное право. Ч. 2, кн. вторая. С. 49 — 50; Токарев О. В. Административные акты: материальные и процессуальные проблемы современной теории: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2001.
Правовые акты управления являются важнейшим механизмом реализации задач и осуществления функций муниципального управления в области ФКС. Правовые акты управления могут быть дифференцированы на: 1) нормативные правовые акты муниципального управления. Они содержат определенные правила, рассчитанные на неоднократное применение, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов, на основе которого могут возникать конкретные административно-правовые отношения; эти акты издаются с целью регулирования определенных, достаточно однотипных общественных отношений, относящихся к сфере муниципального управления (например, порядок приема и рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления); 2) индивидуальные акты управления: издаются органами управления и должностными лицами по оперативным и другим текущим вопросам, возникающим в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, т. е. для решения конкретного вопроса или административного спора, действуют в отношении четко установленных субъектов права, носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, являясь по своей юридической сути распорядительными актами; в них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти — в этом их отличие от нормативных актов управления <6>. ——————————— <6> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. С. 272; Воронков А. В. Развитие системы административного права в России (Международно — и сравнительно-правовые аспекты). С. 35. См. подробнее: Костюков А. И. Муниципальное право как отрасль российского права. С. 230.
Индивидуальные акты управления, являясь актами применения норм права, должны основываться на нормативных правовых актах, являющихся их юридической основой. А. В. Воронков высказывает мнение, что «административно-правовые предписания нормативного и индивидуального характера призваны также служить факторами ускоренной мобилизации всех компонентов управляемой системы в целях оптимизации ее функционирования. Данные аспекты административно-правового регулирования вызываются объективной невозможностью обеспечить нормальное функционирование управляемых объектов только средствами других отраслей права: не все возмущения, возникающие в результате воздействия внешней среды, могут быть преодолены путем использования стабильных регуляторов, свойственных этим отраслям. Правовой акт управления как основная юридическая (административно-правовая) форма реализации задач и функций исполнительной власти позволяет обеспечить необходимую динамику в преодолении таких возмущающих воздействий» <7>. ——————————— <7> См.: Воронков А. В. Понятие и институты административного права. СПб., 2002. С. 96.
В научной литературе утверждается, что муниципальные правовые акты должны получить юридическое закрепление как система. И Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 1 ст. 43 устанавливает такую систему муниципальных правовых актов. Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации, по мнению Ю. Н. Старилова, понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению <8>. ——————————— <8> См.: Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 2, кн. вторая. С. 49 — 50.
Нормативные муниципальные акты, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, требуют соблюдения их официального опубликования для вступления в силу и ознакомления с ними населения соответствующего муниципального образования. Одной из важных проблем на сегодняшний день остается практическая недоступность нормативных правовых актов, принятых в муниципальном образовании органами местного самоуправления или их должностными лицами, для физических и юридических лиц, а также невозможность их реального практического применения. Причиной является то, что в муниципальных органах управления, как правило, нет достоверных сведений о принятых правовых актах. Следующая причина — в несистематизированности принятых в муниципальном образовании правовых актов, в том числе и актов управления. В муниципальных образованиях не на должном уровне проводится работа по систематизации нормативных правовых актов, порой даже нет учета действующих правовых актов. В связи с этим весьма актуальной представляется идея систематизации (в том числе и кодификации) местных нормативных актов <9>, в рамках которой можно было бы переработать и объединить в одном документе (кодексе или положении) нормативные правовые акты, принятые муниципальным образованием и регулирующие различные стороны управленческой деятельности органов местного самоуправления. ——————————— <9> См.: Шугрина К. С. Муниципальное право. С. 209 — 217.
Отсутствие у граждан возможности контролировать деятельность органов местного самоуправления также является одной из причин недоступности правовых актов. Поэтому население имеет слабое представление о принимаемых органами муниципального управления административных актах (в том числе нормативного характера). От этого страдает и сама процедура правоприменения административных актов, а также процесс их соблюдения физическими и юридическими лицами <10>. Проведенный автором социологический опрос в физкультурно-спортивных организациях г. Саратова (ФСК — 6, ДЮСШ — 9, комитеты физкультуры — 6, шахматный клуб — 1. Всего опрошено 44 респондента) свидетельствует о том, что 66% работников указанных спортивных организаций и учреждений практически не знакомы с актами органов местного самоуправления по вопросам ФКС, 23% — частично ознакомлены с содержанием указанных актов (от 1 до 5) и лишь 11% (в первую очередь руководители МФСОУ) считают, что они практически ознакомлены со всеми имеющимися правовыми актами органов муниципального управления по вопросам ФКС. Учитывая такой уровень знания указанных актов профессиональными спортивными работниками, нетрудно сделать вывод о степени знакомства с ними всего населения данного муниципального образования. ——————————— <10> См.: Алехин А. Н. Административное право Российской Федерации. С. 204; Бахрах Д. Н. Административное право России. С. 272; Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 2, кн. вторая. С. 45.
Противоречивость действующих нормативных правовых актов по отношению к федеральным законам, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, актам федеральных органов исполнительной власти, законам субъектов РФ, стремление муниципального законодателя опередить федерального (даже в отсутствие соответствующего правового регулирования) часто ведет к созданию некачественного массива муниципального нормативного материала <11>. ——————————— <11> См.: Кореневская С. Н. Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 113 — 115.
