(Валеев Д. М.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 8)
МЕСТО ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ УЧАСТНИКОВ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ <*>
Д. М. ВАЛЕЕВ
——————————— <*> Valeev D. M. Place of agencies of procurator’s office in the system of participants of financial-law relations.
Валеев Дамир Мунирович, соискатель.
Через анализ правового положения органов государственной власти как коллективных субъектов финансовых правоотношений в данной статье рассматриваются основные критерии участия органов прокуратуры в финансовых правоотношениях.
Ключевые слова: финансовая деятельность государства, исполнительная власть, финансово-правовой статус, прокуратура, контрольно-надзорные правоотношения.
Through analysis of the legal status of public authorities as collective subjects of financial relations in this paper the basic criteria for participation in the prosecution of financial law relations.
Key words: financial activities of the state executive, financial, legal status, prosecutors, control and supervisory relationship.
Общественные отношения, регулируемые нормами финансового права, принято называть финансовыми правоотношениями. Финансовое правоотношение возникает и развивается в сфере финансовой деятельности не только государства, но и муниципальных образований <1>. ——————————— <1> См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 6.
В учебнике «Финансовое право» под редакцией В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкина указывается, что «финансовая деятельность представляет собой процесс планового собирания, распределения и использования денежных средств, которые обеспечивают практическое выполнение задач и функций Советского государства» <2>. При этом авторы указывают, что в процессе финансовой деятельности решаются две основные задачи: 1) плановое распределение и перераспределение в денежной форме совокупного общественного продукта и его важнейшей части — национального дохода в точном соответствии с требованиями объективных экономических законов социализма; 2) финансовый контроль, т. е. контроль за законным и целесообразным использованием денежных, материальных и трудовых ресурсов. ——————————— <2> См.: Бесчеревных В. В., Цыпкин С. Д. Финансовое право. М., 1969. С. 4.
Финансовая деятельность государства (муниципальных образований) ориентирует участников этой деятельности на определенные действия в механизме формирования, распределения и использования денежных средств. Границы так называемых финансовых действий участников определяются нормами права. Кроме того, представляется, что в круг участников любой деятельности входят те, которые непосредственно (прямо) осуществляют данную деятельность, и те участники, которые обеспечивают эту деятельность (косвенно участвуют). Следовательно, в системе участников финансовой деятельности государства и муниципальных образований необходимо определить круг субъектов финансовых правоотношений, анализ правового статуса которых позволит выявить особенности их полномочий. В финансово-правовой науке исходя из анализа действующего законодательства и с опорой на выводы теории права выделены субъекты финансового права, которые подразделены на три основные группы: а) общественно-территориальные образования; б) коллективные субъекты; в) индивидуальные субъекты. К общественно-территориальным образованиям относятся: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и административно-территориальные единицы, а к числу коллективных субъектов права — органы государственной власти, организации и пр. Индивидуальными субъектами права являются граждане. Как указывает М. В. Карасева, такая классификация теоретически обоснованна и не вызывает возражений <3>. ——————————— <3> См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 99.
К системе коллективных субъектов финансового права, самого большого круга субъектов, традиционно относят: государственные органы, органы местного самоуправления, а также предприятия, учреждения, основанные на различных формах собственности. В научных исследованиях принято выделять два основных вида организаций, имеющих различную качественную характеристику. Они могут быть субъектами властных функций руководства (таковы представительные и исполнительные органы, общественные организации, наделенные властной компетенцией); субъектами оперативно-хозяйственной и социально-культурной деятельности (к ним относятся предприятия, учреждения) <4>. Так, например, Н. Н. Бойко, исследуя финансово-правовой статус бюджетных учреждений, выделяет две группы: 1) бюджетные учреждения, наделенные управленческими полномочиями, целью создания которых является государственное управление, обеспечение национальной безопасности и обороны, защита стратегических интересов страны, охрана правопорядка, а также учреждения судебной системы, прокуратуры. Основанием отнесения учреждений к данной группе является выполнение ими функций государственного управления, судебной власти, правоохранительной деятельности, обеспечения государственной безопасности; 2) бюджетные учреждения, выполняющие общегосударственные функции с целью осуществления социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера. К ним относятся учреждения социальной защиты, здравоохранения, науки, культуры, образования, спорта <5>. ——————————— <4> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 621; Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 38; Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. М., 2008. С. 390. <5> См.: Бойко Н. Н. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений: Автореф. … к. ю.н. М., 2008. С. 12.
Относительно органа государства следует указать, что это — основная структурная часть, ядро более широкого понятия государственного аппарата. Одно из наиболее развернутых понятий органа государства (органа государственной власти) содержится в учебнике «Конституционное право России» <6>, где орган государства характеризуется как коллектив людей, организация, «наделенная частью единого фонда государственной собственности», отмечаются государственно-властные полномочия, компетенция, позволяющие выступать органу от имени государства, свои методы деятельности и особая структура. В современном понимании государственный орган является одним из структурных элементов государства, который наделен правовыми полномочиями, обладает соответствующей компетентностью в определенном масштабе деятельности и обеспечивает решение стоящих перед государством задач <7>. ——————————— <6> См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. С. 320 — 321. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <7> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2008. С. 325.
Как известно, каждый орган осуществляет свою деятельность на основании законов и в пределах своей компетенции. При этом в отношении органов государственной власти разных уровней заложен принцип разделения властей. К числу субъектов финансового права относятся органы представительной власти и исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ. В числе органов исполнительной власти — как органы общей компетенции, так и различные органы специальной (отраслевой) компетенции — министерства, службы, агентства и т. д., а также система финансово-кредитных органов. Следует отметить, что участие в правоотношениях органов не только исполнительной, но и представительной власти — характерная особенность круга субъектов финансового права, в отличие, например, от административного права, субъектами которого органы представительной власти не являются <8>. ——————————— <8> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2008. С. 86.
Особенностью финансово-правового статуса органов исполнительной власти является то, что они принимают непосредственное участие в механизме финансовой деятельности государства. Иными словами, исполнительные органы государственной власти реализуют свои полномочия в сфере образования, распределения и использования финансовых ресурсов. К коллективным субъектам финансового права следует также отнести и органы судебной власти, которые являются участниками отношений по взиманию государственной пошлины, предоставлению отсрочек и рассрочек по государственной пошлине. В системе исполнительных органов как субъектов финансового права следует выделить группу финансово-кредитных органов, в частности Минфин России с находящимися в его ведении структурами, к которым относятся: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовому мониторингу и др. К специальным финансово-кредитным органам относится Центральный банк Российской Федерации, обладающий особым статусом. Как указывает А. И. Чалов, представляется очевидным, что деятельность Банка России близка к деятельности органов исполнительной власти, но Банк России не входит в единую систему исполнительной власти в России, образуемую согласно норме ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ <9>. Соответственно, Банк России не назван в качестве федерального органа исполнительной власти в Указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». ——————————— <9> См.: Чалов А. И. Комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (постатейный). М., 2010 // СПС «КонсультантПлюс».
В круг участников финансовой деятельности государства — органов государственной власти входят органы, осуществляющие государственный финансовый контроль, поскольку «составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная деятельность» <10>. Особая роль в осуществлении государственного финансового контроля отводится Счетной палате Российской Федерации. Область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении всех подконтрольных ей субъектов связана с федеральным бюджетом, внебюджетными фондами и федеральной собственностью <11>. ——————————— <10> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С. В. Запольский. М., 2011. С. 18. <11> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2008. С. 152.
Правоохранительные органы и органы прокуратуры являются участниками обязательного финансового контроля, который, в свою очередь, возможен, в частности, в силу требования законодательства, по решению органов государственной власти, по мотивированным постановлениям органов прокуратуры и т. д. Так, например, в соответствии с Приказом МВД РФ N 495, ФНС РФ N ММ-7-2-347 от 30.06.2009 «Об утверждении Порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» <12> сотрудники органов внутренних дел принимают участие в выездных налоговых проверках на основании мотивированного запроса налогового органа, подписанного руководителем (заместителем руководителя) налогового органа (п. 7). Статья 36 НК РФ также указывает, что органы внутренних дел наделены полномочиями по запросу налоговых органов участвовать вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. ——————————— <12> Российская газета. N 173. 16.09.2009.
Деятельность таможенных органов абсолютного большинства государств включает финансовую направленность. По мнению О. Ю. Бакаевой, финансово-правовой статус таможенных органов представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе осуществления финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности <13>. ——————————— <13> См.: Бакаева О. Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации. Саратов, 2004. С. 109.
Участие прокуратуры РФ в механизме финансовой деятельности государства определяется действующим законодательством, позволяющим органам прокуратуры реализовывать специфические полномочия в указанной сфере. Одной из функций, определяющих финансово-правовой статус органов прокуратуры, является надзор за исполнением законов. Так, в Приказе Генпрокуратуры РФ от 09.06.2009 N 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» <14> указано, что состояние законности в налоговой сфере свидетельствует о распространенном характере нарушений закона со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, органов Федеральной налоговой службы и налогоплательщиков. Органами местного самоуправления допускаются факты принятия неправомерных правовых актов в налоговой сфере и установления незаконных налогов и сборов. Налоговыми органами не в полной мере осуществляются функции по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, не принимаются адекватные меры по взысканию задолженности по уплате налогов и сборов, допускаются нарушения при государственной регистрации юридических лиц. В связи с данными обстоятельствами органам прокуратуры рекомендовано приоритетными направлениями в рассматриваемой области считать надзор за законностью правовых актов; за исполнением законов налоговыми органами, органами власти и местного самоуправления, а также органами управления и руководителями кредитных организаций (банков); за соблюдением прав и законных интересов налогоплательщиков; за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью по делам и материалам соответствующей направленности. ——————————— <14> Законность. 2009. N 8.
Также можно отметить, что в соответствии со ст. 77 НК РФ и Приказом Генпрокуратуры РФ от 22.03.2010 N 122 «Об осуществлении органами прокуратуры полномочий по санкционированию решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов» <15> начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства (в случае санкционирования ареста Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителями, прокурорами субъектов Российской Федерации, прокурорами районных, городских и межрайонных прокуратур) обязан обеспечить эффективный надзор за исполнением налоговыми органами требований ст. 77 НК РФ при наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации. ——————————— <15> Законность. 2010. N 6.
Приказ Генпрокуратуры РФ от 19.01.2010 N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <16> указывает, что заместители Генерального прокурора Российской Федерации, начальники главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов, другие территориальные прокуроры, военные прокуроры и прокуроры специализированных прокуратур в пределах своей компетенции (в том числе) обязаны проводить проверки исполнения государственными органами, осуществляющими контроль на территории Российской Федерации за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, и их должностными лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. Следует отметить, что легализация «грязных» денег происходит с использованием легальных финансовых институтов; при этом проникновение подобных средств в экономику приводит к ее подрыву, поскольку нарушается нормальный ход функционирования финансовой системы страны, прежде всего бюджетной системы. ——————————— <16> Законность. 2010. N 4.
Таким образом, властные полномочия прокуратуры применяются и в сфере публичных финансов. При этом следует особо указать на тот факт, что аналогичного рода объема полномочий в отношении вышеуказанных участников финансовых отношений не имеется у других органов государственной власти России. Вместе с тем посредством осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующего законодательства прокуратура корректирует деятельность органов государственного и муниципального управления, обеспечивая ее законность как: а) в процессе самой управленческой деятельности, так и б) как результат такой деятельности. Эта властная функция осуществляется прокуратурой как с помощью собственных, установленных законом полномочий по проверке законности деятельности органов государственной (муниципальной) власти и соответствующих должностных лиц, так и путем обращения, при необходимости, в органы исполнительной власти, правомочные устранить нарушения законодательства. Важнейшим аспектом такой властной деятельности является правовая превенция, осуществляемая уже только благодаря созданию и функционированию такого органа, как прокуратура <17>. ——————————— <17> Карпов Н. Н. Прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации. М., 2007. С. 101.
Вместе с тем еще Е. А. Ровинский отмечал, что «финансовые правоотношения выступают одним из видов правоотношений, характеризуются присущими всем правоотношениям в обществе признаками и чертами, а также специфическими особенностями» <18>. Поэтому контрольно-надзорным правоотношениям в области публичных финансов как разновидности финансовых правоотношений присущи все существенные признаки, которые свойственны всем правоотношениям в целом, с участием правоохранительных органов и органов прокуратуры, в частности. ——————————— <18> См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 133.
Кроме того, существенное значение для исследования места органов прокуратуры в системе участников финансовых правоотношений имеет специфика правового статуса участников самих контрольно-надзорных отношений, отношений типа «контроль контроля», с участием прокуратуры, поскольку субъект и объект составляют единство противоположностей <19>. Юридическое содержание контрольно-надзорных правоотношений образуют субъективные права и юридические обязанности субъектов — участников рассматриваемых отношений. При этом материальное содержание контрольно-надзорных правоотношений представляет собой конкретное поведение субъектов, непосредственно связанное с реализацией их прав и обязанностей. ——————————— <19> См.: Краткий словарь по философии / Под общ. ред. И. В. Блауберга, И. К. Пантина. М., 1982. С. 331.
Относительно субъектов контрольно-надзорных правоотношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства, следует отметить, что одним из субъектов всегда будет выступать орган прокуратуры, а другим — обязательно субъект финансового правоотношения, непосредственно участвующий в финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Таким образом, сам факт осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований специально уполномоченными органами обусловливает самостоятельность прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, которая состоит в проверке точности исполнения или соблюдения требований финансовых законов и устранении, принятии мер к устранению выявленных финансовых правонарушений. В свою очередь, следует отметить, что государственные органы входят в группу коллективных субъектов финансового права, реализующих свою принудительно-властную компетенцию в данной сфере, поэтому они являются органами, осуществляющими финансовую деятельность государства. При этом круг участников финансовой деятельности предполагает включение участников, в том числе и не реализующих свои властные полномочия <20>. Относительно органов государственной власти, следует указать, что не во всех случаях орган государственной власти выступает от имени публичного образования, поскольку возможны ситуации, когда в правоотношения указанный субъект представляет самого себя <21>. ——————————— <20> См.: Саттарова Н. А., Гараев И. Г. Особенности правового положения коллективных субъектов финансового права // Финансовое право. 2010. N 6. С. 18. <21> См.: Древаль Л. Н. Субъекты российского финансового права. М., 2008. С. 224.
Таким образом, все органы государственной власти, осуществляющие финансовую деятельность, независимо от тех функций, которые они выполняют в процессе осуществления финансовой деятельности государства, в определенных случаях не используют принудительный механизм, в том числе в некоторых отношениях по бюджетному финансированию. В данном аспекте органы государственной власти являются участниками особых финансовых правоотношений, а именно бюджетных, точнее, отношений по государственным расходам. В теории финансового права государственные расходы определяются как затраты <22>, конкретные суммы затрат <23> на обеспечение жизнедеятельности общества на государственное управление, оборону страны, развитие производства, социально-экономические и культурные потребности. За счет бюджетных средств и внебюджетных централизованных фондов финансируются публичные расходы, связанные с выполнением функций государства и органов местного самоуправления. Понятие расходов государства шире понятия расходов государственного бюджета. И хотя расходы объединенного государственного бюджета составляют львиную долю расходов государства, они остаются частью общих публичных расходов государства <24>. Для того чтобы определить направления и цели расходования бюджетных средств, полномочные органы государственной власти производят формирование (т. е. определение государственных нужд) бюджетных расходов по определенному принципу <25>. Так, например, одним из видов бюджетных ассигнований в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусматриваются ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежной вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления и т. д. ——————————— <22> См.: Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: Учебное пособие. М., 2000. С. 238. <23> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2008. С. 642. <24> См.: Воронова Л. К. Фiнансове право Украiни: пiдручник / Киев: Прецедент; Моя книга, 2006. С. 342 — 343. <25> См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, Е. М. Ашмарина и др.; Под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009. С. 153.
Анализируя границы участия прокуратуры РФ в сфере образования, распределения и использования финансовых ресурсов, следует отметить, что в соответствии со ст. 50 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. N 2202-1 финансовое обеспечение деятельности органов военной прокуратуры и военных следственных органов, Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации осуществляется соответственно Министерством обороны Российской Федерации, Пограничной службой Федеральной службы безопасности Российской Федерации, командованием других войск, воинских формирований и органов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Следовательно, органы прокуратуры являются участниками бюджетных правоотношений по расходованию денежных средств государственного бюджета. Анализ действующего законодательства и исследование содержания некоторых аспектов финансово-правового статуса органов, осуществляющих финансовую деятельность государства и муниципальных образований, дает нам основание утверждать, что его реализация осуществляется в финансовой деятельности государства посредством следующих составляющих: — бюджетно-правового статуса, определяющегося финансированием их деятельности из государственного бюджета; — властно-надзорного статуса, определяющегося специфическими полномочиями в механизме обеспечения законности образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований. Таким образом, относительно места органов прокуратуры в системе участников финансовых правоотношений можно сделать следующие выводы: 1. Органы прокуратуры в силу постоянно и систематически выполняемых ими функций являются участниками финансовых правоотношений. При этом органы прокуратуры в системе коллективных субъектов финансовых правоотношений, занимая особое место, не относятся к органам, непосредственно осуществляющим деятельность по образованию, распределению и использованию денежных средств государства и муниципальных образований. Органы прокуратуры также не относятся к органам государственного финансового контроля. 2. Органы прокуратуры от имени Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением финансового законодательства, т. е. целями деятельности прокуратуры в сфере публичных финансов являются обеспечение, укрепление законности, защита прав и свобод всех участников финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансово-правовые средства прокуратуры направлены на выявление, устранение и предупреждение нарушений финансового законодательства, что свидетельствует об особом правовом статусе органов прокуратуры в контрольно-надзорных правоотношениях, возникающих в сфере финансовой деятельности государства, поскольку, как было отмечено, сам факт осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований специально уполномоченными органами обусловливает самостоятельность прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, которая состоит в проверке точности исполнения или соблюдения требований финансовых законов и устранении, принятии мер к устранению выявленных финансовых правонарушений. 3. Финансирование всех органов прокуратуры за счет средств федерального бюджета обусловливает особенности их бюджетно-правового статуса, поскольку органы прокуратуры одновременно являются участниками отношений по расходованию денежных средств из государственного бюджета.
