ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ КАК РАСПОРЯДИТЕЛИ И ПОЛУЧАТЕЛИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ <*>
Д. М. ВАЛЕЕВ
——————————— <*> Valeev D. M. Agencies of procurator’s office as disposers and receivers of budgetary means.
Валеев Дамир Мунирович, соискатель.
Анализ бюджетного законодательства позволил автору выявить особенности правового статуса органов прокуратуры как главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Ключевые слова: расходные обязательства, федеральный бюджет, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, полномочия, прокуратура.
Analysis of the budget legislation has allowed the author to reveal features of the legal status of prosecutors as the main managers, managers and budget holders.
Key words: expenditure commitments, the federal budget, the responsibility for violation of budgetary legislation, the powers of the prosecutor’s office.
Финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, а также гарантий и компенсаций работникам этих учреждений является расходным обязательством Российской Федерации (ст. 52 Закона о прокуратуре). Также в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 N 890 «О порядке финансирования и материально-технического обеспечения мер государственной защиты, предусмотренных в отношении судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, денежное содержание которых осуществляется за счет средств федерального бюджета» <1> финансирование и материально-техническое обеспечение мер государственной защиты, предусмотренных в отношении судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, денежное содержание которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, включает обеспечение мер безопасности и социальной защиты в отношении указанных лиц. ——————————— <1> Российская газета. 14.01.2005. N 4.
Относительно расходных обязательств в публикациях специалистов сложилось определенное мнение. Так, авторы комментария БК РФ, анализируя указанные в ст. 6 БК РФ понятия «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «денежные обязательства», пишут, что «…представляются теоретически неверными приведенные в ст. 6 БК РФ определения перечисленных выше обязательств. Точнее было бы говорить об обязанности соответствующего уполномоченного органа по выделению целевым назначением бюджетных средств соответствующим субъектам» <2>. ——————————— <2> Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2009. С. 20.
Ю. Л. Бабкова рассматривает «расходное обязательство в бюджетном процессе как «инструмент», используемый для формирования проекта расходов бюджета на стадии составления проекта бюджета (расход-проект); бюджетное обязательство опосредует утверждение расходов в законе о бюджете на стадии рассмотрения и утверждения бюджета (расход-норма); денежное обязательство завершает процесс расходования на стадии исполнения бюджета, и его исполнение является условием для того, чтобы реальные денежные средства поступили конкретному субъекту, имеющему право на их получение (расход-деньги)» <3>. ——————————— <3> Бабкова Ю. Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.
В Бюджетном кодексе РФ правоотношения, являющиеся основанием осуществления расходов бюджета, названы расходными обязательствами и бюджетными обязательствами (денежными обязательствами) <4>. ——————————— <4> Бюджетное право: Учеб. пособие / Под ред. М. В. Карасевой. М., 2010. С. 141.
В свою очередь, бюджетные обязательства, как указывается в БК РФ, представляют собой расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. То есть это расходное обязательство, исполнение которого должно быть предусмотрено в законе о бюджете, принимаемом на очередной финансовый год. Так, Федеральный закон от 13.12.2010 N 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (ред. от 01.06.2011) предусматривает выделение Генеральной прокуратуре Российской Федерации 41929692,4 руб. <5>. Как указывает Конституционный Суд РФ, «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов» <6>. ——————————— <5> Российская газета. 17.12.2010. N 286. <6> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 г.», «О федеральном бюджете на 2003 г.», «О федеральном бюджете на 2004 г.» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.
Продолжая анализ расходных обязательств Российской Федерации, следует отметить, что они адекватны полномочиям федеральных органов государственной власти, которые, в свою очередь, зависят от предметов ведения, закрепленных за Российской Федерацией Конституцией РФ <7>. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею; федеральные энергетические системы и ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, в т. ч. судоустройство; прокуратура; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития и др. В соответствии с принципом разграничения расходов между бюджетами бюджетной системы РФ расходные обязательства, связанные с выполнением перечисленных в ст. 71 Конституции РФ полномочий, должны финансироваться из федерального бюджета, при этом финансовое обеспечение расходных обязательств должно основываться на законах и иных нормативных правовых актах федерального уровня. ——————————— <7> Бюджетный кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Центра исследования финансовых проблем Финансовой академии при Правительстве РФ / Под общ. ред. В. М. Родионовой. М., 2008. С. 142.
Прокуратура РФ осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Прокуратуры РФ и реализацию возложенных на нее функций. При этом следует отметить, что в отличие от иных органов государственной власти прямого указания на то, что прокуратура РФ является главным распорядителем бюджетных средств, в действующем законодательстве не имеется. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (в ред. от 20.05.2011) Минюст РФ осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Минюста России и реализацию возложенных на него функций <8>. В соответствии с Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» (ред. от 09.07.2010) Министерство иностранных дел осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание МИД России и реализацию возложенных на него функций <9>. Относительно МВД России в Указе Президента РФ от 01.03.2011 N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» указывается, что МВД России осуществляет функции главного распорядителя бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на содержание МВД России и реализацию возложенных на него задач <10>. В соответствии с Указом Президента РФ от 14.01.2011 N 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» <11> (ред. от 06.05.2011) Следственный комитет представляет в установленном порядке в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и является субъектом бюджетного планирования и осуществляет функции главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. ——————————— <8> Российская газета. 19.10.2004. N 230. <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 12.07.2004. N 28. Ст. 2880. <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 07.03.2011. N 10. Ст. 1334. <11> Российская газета. 17.01.2011. N 6.
Верховный Суд РФ в своем Определении <12> указывает, что «статья 21 Бюджетного кодекса РФ лишь определяет классификацию расходов бюджетов, порядок установления перечня главных распорядителей средств федерального бюджета, а также разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, в числе которых названы органы прокуратуры. Генеральная прокуратура Российской Федерации в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете является главным распорядителем средств федерального бюджета органов прокуратуры. Полномочия главного распорядителя бюджетных средств названы в статье 158 Бюджетного кодекса РФ». ——————————— <12> Определение Верховного Суда РФ от 18.11.2008 N 18-В08-55 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанные в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Поскольку Прокуратура Российской Федерации — это федеральная система органов государственной власти, то установление в соответствующих положениях полномочий по осуществлению ею функций главных распорядителей средств федерального бюджета является соответствующим БК РФ. Следовательно, все нормы БК РФ, определяющие правовой статус главных распорядителей средств федерального бюджета, в полной мере распространяются на прокуратуру Российской Федерации. Основы правового статуса главного распорядителя средств федерального бюджета закреплены, как уже было отмечено, в ст. 158, а также в ст. ст. 38.1, 69.2, 79, 133, 166, 226.1, 232, 264.1, 264.2, 266, 269, 283, 295. В самом общем виде указанные в БК РФ полномочия главных распорядителей можно сгруппировать следующим образом: 1) полномочия по использованию бюджетных средств; 2) полномочия в бюджетном процессе; 3) полномочия по осуществлению финансового контроля; 4) полномочия по представлению в суде интересов казны Российской Федерации; 5) полномочия по исполнению денежных обязательств подведомственных ему получателей бюджетных средств. Из всех указанных выше полномочий важнейшими, имеющими определяющее значение для функционирования всей системы органов прокуратуры являются полномочия по непосредственному доведению бюджетных средств распорядителям и получателям бюджетных средств. Так, в соответствии с принципом подведомственности расходов получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств <13> только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся (ст. 38.1 БК РФ). По мнению специалистов, практическая реализация данного принципа позволит упорядочить систему отношений между распорядителями и получателями бюджетных средств (как в рамках планирования и утверждения бюджетных ассигнований, так и в рамках составления и представления отчетности по подведомственности) <14>. ——————————— <13> Лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). <14> Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Ю. А. Крохина. М., 2008. С. 149.
Таким образом, главным распорядителям средств федерального бюджета в действующем законодательстве отведена существенная роль на стадии исполнения бюджета — важнейшей стадии бюджетного процесса. Исполнение бюджета предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных расходов, пишет О. В. Болтинова <15>. Таким образом, от эффективного осуществления главными распорядителями своих полномочий в бюджетных правоотношениях по исполнению федерального бюджета во многом зависит эффективное распределение и использование бюджетных средств. ——————————— <15> Болтинова О. В. Бюджетное право: Учеб. пособие. М., 2010. С. 189.
Особого внимания заслуживает вопрос о том, что главные распорядители средств федерального бюджета наделены полномочиями не только по расходованию бюджетных средств, но и по исполнению бюджета по доходам. Следует указать, что главные распорядители средств федерального бюджета являются администраторами доходов <16> федерального бюджета. В приложении N 6 к Федеральному закону от 13.12.2010 N 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (ред. от 01.06.2011) Генеральная прокуратура РФ включена в перечень главных администраторов доходов федерального бюджета. Согласно ст. 20 БК РФ классификация доходов бюджетов Российской Федерации включает в себя код администратора поступлений в бюджет <17>. ——————————— <16> Администратор доходов бюджета — орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). <17> Код — это условное сокращенное обозначение в виде зашифрованных цифровых символов, используемое для группировки доходов, расходов и источников финансирования дефицита во взаимосвязи с субъектами бюджетных правоотношений // Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2009. С. 61.
Доходами, закрепленными за всеми администраторами доходов федерального бюджета, являются, например, доходы по остаткам средств на счетах федерального бюджета и от их размещения, доходы от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности, находящиеся в собственности Российской Федерации, платежи, взимаемые федеральными государственными организациями за выполнение определенных функций, различные денежные взыскания и штрафы, в т. ч. доходы федерального бюджета от продажи нематериальных активов, денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации об основах конституционного строя Российской Федерации, о государственной власти Российской Федерации, о государственной службе Российской Федерации, о выборах и референдумах Российской Федерации, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и т. д. <18>. ——————————— <18> Подробнее см.: Приложение N 1 «Главные распорядители средств федерального бюджета — администраторы доходов федерального бюджета» к Федеральному закону от 23.12.2004 N 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5277.
Таким образом, прокуратура РФ, являясь главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляет ряд полномочий в процессе исполнения федерального бюджета как по расходам, так и по доходам, а также в осуществлении финансового контроля и полномочия по исполнению денежных обязательств подведомственных ему получателей бюджетных средств. Как уже было отмечено, ст. 158 БК РФ предусматривает формирование главным распорядителем бюджетных средств перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств. Следует указать, что в правовой системе «КонсультантПлюс» приведено 32 приказа и 2 распоряжения различных министерств и ведомств относительно утверждения перечня подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств. Приказа Генеральной прокуратуры РФ в данном перечне нет. Далее, при реализации своих прав и обязанностей органы государственной власти вступают в бюджетные правоотношения в т. ч. в качестве распорядителей бюджетных средств <19>. ——————————— <19> Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).
Под компетенцией распорядителей федерального бюджета А. А. Руденко предлагает понимать совокупность официально закрепленных властных предписаний исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера (полномочий), служащих для решения поставленных задач по предметам ведения распорядителей средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса <20>. ——————————— <20> Руденко А. А. Финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета как участников бюджетного процесса: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 19.
Так же как и все органы государственной власти, деятельность которых финансируется из федерального бюджета, прокуратура РФ является получателем бюджетных средств. Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета. Следовательно, получатель бюджетных средств, прежде всего, субъект бюджетных правоотношений, участник бюджетной деятельности. При этом, получая бюджетные средства, он становится субъектом специфических бюджетных правоотношений, а именно отношений по расходованию бюджетных средств. Отметим, что роль расходов бюджета заключается в том, что именно на них возлагается основная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, реализующих его политику в различных сферах общества. Таким образом, можно предположить, что именно получатели бюджетных средств обязаны обеспечить эффективное использование бюджетных средств в обеспечение публичных интересов, интересов государства и общества в целом. Ссылаясь на ст. 226.1 БК РФ, согласно которой получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей в пределах доведенных до них лимитов бюджетных средств, отметим, что на получателей бюджетных средств возлагаются также соответствующие обязанности. Так, например, получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований и др. Ю. Б. Бабкова пишет, что на этапе исполнения бюджета по расходам (собственно расходования бюджетных средств) бюджетная деятельность нуждается в применении получателями бюджетных средств принципа обязательности, в соответствии с которым все бюджетные обязательства должны быть трансформированы в денежные обязательства в целях завершения процедуры расходования бюджетных средств и поступления финансовых средств конкретному субъекту, что позволит сделать эту деятельность прозрачной <21>. При этом в соответствии с данным принципом главные распорядители бюджетных средств должны обеспечивать расходование бюджетных средств в соответствии с показателями, утвержденными ими в бюджете на соответствующий финансовый год, в целях минимизации объемов средств, перечисляемых на единый счет бюджета в конце финансового года. ——————————— <21> Там же. С. 11.
В ходе исследования полномочий органов прокуратуры как главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств необходимо уделить особое внимание анализу деликтоспособности субъектов бюджетных правоотношений. Вопросы юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в настоящее время исследованы Н. А. Саттаровой <22>, Н. В. Сердюковой <23>, Ф. В. Маркеловым <24>, А. С. Емельяновым <25> и др. Отдельно вопросы ответственности главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета рассматривал А. А. Руденко. На основе анализа норм бюджетного законодательства исследователем делается справедливый вывод о том, что за нарушение главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета норм бюджетного законодательства применяется особый вид ответственности — бюджетно-правовая ответственность, под которой предлагается понимать нормативную, формально определенную, гарантированную и обеспеченную государством юридическую обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, за невыполнение которых правонарушитель обязан претерпеть ограничения имущественного характера <26>. ——————————— <22> См., например: Саттарова Н. А.: Принуждение в финансовом праве. М., 2006; Она же. Финансово-правовая ответственность. Казань, 2009 и др. <23> Сердюкова Н. В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. <24> Маркелов Ф. В. Теоретические проблемы ответственности за нарушения бюджетного законодательства (финансово-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. <25> Емельянов А. С. Реализация охранительной функции финансового права: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. <26> Там же. С. 11.
В интересующем нас плане отметим, что действующим законодательством предусмотрены пресекательные, правовосстановительные и предупредительные меры государственного принуждения, применяемые к главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета. Таким образом, исходя из вышепроведенного анализа относительно полномочий органов прокуратуры в финансовых (бюджетных) правоотношениях, следует указать следующее. Финансирование всех органов прокуратуры за счет средств федерального бюджета обусловливает особенности их бюджетно-правового статуса, поскольку органы прокуратуры являются участниками отношений по расходованию денежных средств из государственного бюджета. Установление в соответствующих положениях полномочий прокуратуры РФ по осуществлению ею функций главных распорядителей средств федерального бюджета является соответствующим БК РФ. Следовательно, все нормы БК РФ, определяющие правовой статус главных распорядителей средств федерального бюджета, в полной мере распространяются на прокуратуру Российской Федерации. Прокуратура РФ, являясь главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляет ряд полномочий в процессе исполнения федерального бюджета как по расходам, так и по доходам, а также в осуществлении финансового контроля и полномочия по исполнению денежных обязательств подведомственных ей получателей бюджетных средств. При этом выявлено, что необходима четкая правовая регламентация полномочий прокуратуры РФ как главного распорядителя бюджетных средств. Полагаем, что данное обстоятельство обусловливает необходимость внесения в действующее бюджетное законодательство соответствующих изменений. Проблемы, возникающие в сфере расходования денежных средств государственной казны, относятся к числу сложнейших и одновременно важнейших проблем финансового (бюджетного) права. Важность вопросов расходования денежных средств государственной казны обусловливает необходимость соблюдения предписаний норм бюджетного права прежде всего главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
