(Левитан О. И.) («Военно-юридический журнал», 2009, N 12)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
О. И. ЛЕВИТАН
Левитан О. И., заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин Калининградского пограничного института ФСБ России.
В соответствии с задачами, стоящими в сфере охраны Государственной границы, «в условиях сложной оперативной обстановки эффективность пограничных органов, входящих в состав Федеральной службы безопасности (далее — пограничные органы), во многом зависит от согласованности и слаженности действий всех сил и средств». Не менее важно совершенствование взаимодействия пограничных органов с другими федеральными органами государственной власти, с органами власти приграничных субъектов РФ и прежде всего местного самоуправления. Серьезной задачей является вовлечение населения приграничных районов в деятельность по защите интересов государства в пограничной сфере <1>. ——————————— <1> URL: www. FSB. ru. Директор ФСБ России ставит задачи по совершенствованию деятельности пограничной службы // Интерфакс. Москва. 2004. 1 декабря.
Пограничная безопасность Российской Федерации является составной частью системы национальной безопасности государства, а пограничная политика — надежным индикатором внешнеполитических отношений России. Обеспечивая надежную защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации (далее — Государственная граница), пограничные органы федеральной службы безопасности (далее — пограничные органы) выполняют важную задачу в системе обеспечения государственной безопасности страны. Государственная граница — объект сложный и многоплановый. Ее протяженность составляет более 60900 км, более половины субъектов Российской Федерации являются приграничными (на их территории проживает около 65 млн. человек — более 40% всего населения государства <2>). Очевидно, что качественное решение задач надежной охраны Государственной границы силами одного государственного органа невозможно. Поэтому действующее законодательство России закрепляет полномочия по решению задач охраны Государственной границы не только пограничных органов, но и других федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц (при безусловной координирующей роли Федеральной службы безопасности) <3>. Анализ служебной деятельности пограничных органов свидетельствует, что интеграция усилий и согласование совместных действий разноведомственных сил и средств обеспечивает успешное решение задач охраны Государственной границы в различных условиях обстановки в пограничных пространствах, а несогласованность таких действий приводит к срыву выполнения поставленных задач и тем самым угрозе безопасности страны, необоснованному увеличению материальных затрат, а иногда и к человеческим жертвам. Обеспечение должного взаимодействия сил и средств, участвующих в охране Государственной границы, является одной из важнейших проблем в оперативно-служебной деятельности пограничных органов. ——————————— <2> Предварительные результаты Всероссийской переписи населения // Российская газета. 2003. 25 апреля. <3> См.: ст. ст. 3, 12, разд. VI Закона Российской Федерации от 01.04.1993 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. 1993. N 17. Ст. 594; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 16. Ст. 1861; 1996. N 50. Ст. 5610; 1998. N 31. Ст. 3805; 1999. N 23. Ст. 2808; 2000. N 32. Ст. 3341; N 46. Ст. 4537; 2002. N 1. Ст. 2; N 52. Ст. 5134; Российская газета. 2003. 1 июля.
Так, п. 1 ст. 3 Закона РФ от 01.04.1993 N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» определяет защиту и охрану Государственной границы как часть системы безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации, что предполагает согласованную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемую ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых и иных мер по защите и охране Государственной границы Российской Федерации. Охрана Государственной границы, будучи составной частью защиты Государственной границы, осуществляется пограничными органами в пределах приграничной территории в тесном взаимодействии с перечисленными выше органами государственной власти и органами местного самоуправления, а принимаемые ими пограничные меры входят в систему мер безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты Государственной границы определены Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Пограничные органы являются координирующим органом, на который возложены функции организации взаимодействия с органами местного самоуправления и другими органами власти на приграничных территориях. Если федеральным законодательством в целом достаточно четко определены полномочия федеральных органов исполнительной власти (МИД, МО, МВД, СВР, ГТК и др.) в сфере взаимодействия с пограничными органами, то законодательство субъектов Российской Федерации и местного самоуправления далеко не всегда соответствует интересам взаимодействия в защите и охране Государственной границы. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретно не определяет полномочия органов местного самоуправления в данной области, не определяет и предметы ведения в сфере охраны Государственной границы, поэтому о взаимодействии с пограничными органами можно говорить лишь на основе анализа положений Конституции РФ, уставов и законов субъектов Российской Федерации. Учитывая, что 45 субъектов Российской Федерации являются приграничными, представляется актуальным научное исследование соответствующей нормативной правовой базы и практики взаимодействия пограничных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и выработка на этой основе предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующему их участие и участие органов местного самоуправления в защите и охране Государственной границы, а также механизм их взаимодействия с пограничными органами. На данный момент в РФ отсутствует должная детализация правового регулирования взаимодействия пограничных органов с органами местного самоуправления. В связи с этим существует объективная необходимость анализа нормативной правовой базы Российской Федерации, приграничных субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления и выработки основ подготовки субъектами Российской Федерации своих нормативных правовых актов по вопросам установления форм и методов взаимодействия пограничных органов с органами местного самоуправления. Так, на сегодняшний момент основными документами, определяющими правовые основы привлечения местного населения к охране Государственной границы, являются: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон РФ от 03.04.1995 N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе РФ»; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. N 339 «О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации»; Указы Президента РФ от 16 апреля 1996 г. N 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе», «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы»; акты органов власти субъектов Российской Федерации — постановления администрации республики (области, края), территория которых входит в пограничное пространство; руководящие документы ФСБ России — Приказ ФСБ России от 9 января 2004 г. N 10 «Об установлении ежемесячной надбавки за организацию обучения и руководство ДНД по охране Государственной границы РФ» и др. Практика доказывает, что деятельность по охране Государственной границы пограничными органами, не опирающаяся на поддержку органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, недостаточно эффективна. Формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с пограничными органами не получили достаточного освещения в научной литературе. Все многообразие исследований, научных статей и публикаций в данной области можно объединить в несколько групп <4>. ——————————— <4> Моисеев Д. В. Правовые основы взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 201 с.
Первую группу составляют работы, посвященные исследованию различных аспектов взаимодействия пограничных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В них получили рассмотрение и оценку такие вопросы, как: конституционно-правовое регулирование безопасности границ Российского государства; правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации; региональные аспекты государственной пограничной политики, правовое регулирование деятельности пограничных органов по охране Государственной границы Российской Федерации и другие. Вторая группа работ связана прежде всего с анализом правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Здесь рассматриваются, прежде всего, вопросы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; правовые основы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; общие проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления и многие другие проблемы. Третью группу трудов составляют исследования и публикации, раскрывающие суть, специфику, содержание, функционирование взаимодействия. Именно к этой группе относятся научные работы, раскрывающие основные понятия, принципы, методы и формы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такое многообразие научных работ в данной области позволяет предположить всестороннее исследование всех вышеназванных вопросов, однако до сих пор не имеется специальной исследовательской работы, посвященной взаимодействию пограничных органов с органами местного самоуправления в сфере пограничной безопасности в условиях реформирования как органов Федеральной службы безопасности, так и органов местного самоуправления, к тому же происходящих в условиях глобализации. В ходе анализа сложившейся ситуации по взаимодействию пограничных органов и органов местного самоуправления, а также для выявления основных форм, методов и принципов взаимодействия на Государственной границе Российской Федерации, выработке и обоснованию предложений по совершенствованию действующего законодательства о взаимодействии пограничных органов с органами местного самоуправления был проведен опрос должностных лиц местного самоуправления и пограничных органов. Так, на вопрос «Как вы считаете, достаточно ли внимания уделяется со стороны государства вопросу взаимодействия пограничных органов и органов местного самоуправления в сфере пограничной безопасности?» были получены следующие ответы: «достаточно» — 26,4%; «вопрос требует дополнительного внимания» — 65,8%; дали несколько ответов и другие мнения — 7,8%. На вопрос «Какие меры необходимо принять для более эффективного взаимодействия пограничных органов и органов местного самоуправления в сфере пограничной безопасности?» были получены следующие ответы: «принять новый нормативный правовой акт» — 36,6%; «увеличить финансирование на данную деятельность» — 46,4%; дали несколько ответов и другие мнения — 17,3%. Кроме указанных выше, был задан ряд вопросов, на которые были получены ответы, подтверждающие, что переданные органам местного самоуправления полномочия в сфере пограничной безопасности реализуются не в полную силу, нормы указаны в рекомендательной форме, что в конечном итоге привело к их невыполнению или частичному выполнению, вопрос взаимодействия пограничных органов и органов местного самоуправления в настоящее время требует дополнительного внимания, как со стороны государства, так и со стороны ученых-правоведов. Тесное взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти происходит на уровне субъектов Федерации и строится с учетом некоторых общих принципов организации местного самоуправления: законности (функционирования местного самоуправления в рамках закона); «выделенной компетенции» (наличия у органа местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которых они самостоятельны); ресурсной обеспеченности (наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления полномочий); выборности <5>. В своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ отмечал: «Мы создали «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия» <6>. ——————————— <5> Широков А. Н., Юркова С. Н. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Местное самоуправление в законодательстве Ленинградской области // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1996. N 3 (11). С. 75. <6> Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2000. 11 июля.
К сожалению, институт взаимодействия пограничных органов и органов местного самоуправления, несмотря на его исключительную важность, в настоящее время остается малоразработанным. Из сказанного можно сделать следующие выводы: — в нормативных правовых актах Российской Федерации недостаточно определены и не в полной мере выработаны основные полномочия, формы и методы взаимодействия пограничных органов и органов местного самоуправления в сфере пограничной безопасности; — взаимодействие между пограничными органами и органами местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации осуществляется на различных уровнях, что приводит к появлению проблем исполнения и ответственности за исполнение со стороны взаимодействующих сторон; — при взаимодействии основными и главными являются координационные связи между пограничными органами и органами местного самоуправления.
