ОТНОШЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. М. БАРАНОВ
Баранов В. М., депутат Московской областной Думы.
Для современной экономической системы Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. Именно собственность в зависимости от ее формы определяет характер общества, его экономические, социальные, правовые, политические основы. Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и отраслевые федеральные законы основаны на признании существования различных форм собственности на землю и иные природные ресурсы. Конституция РФ определяет, что природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности в зависимости от их предназначения (п. 2 ст. 9). В соответствии со ст. 8 Конституции РФ все формы собственности признаются и защищаются равным образом. Гражданский кодекс РФ устанавливает, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ) (п. 1 ст. 214). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Природные ресурсы в отличие от иных объектов собственности имеют достаточно специфические свойства, что не могло не отразиться на формировании права собственности на них. Некоторые природные объекты не имеют непосредственного потребительского значения, их полезные свойства заключаются в самом факте их существования. Природные ресурсы, являясь собственностью, должны иметь характеристики, присущие имуществу, а именно: иметь оценочную стоимость и государственную регистрацию в качестве объектов собственности. М. М. Бринчук подчеркивает, что правовой режим владения, пользования и распоряжения природными ресурсами «должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды» <1>. ——————————— <1> Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права: Сб. научных статей. М.: ЮИ МГУПС. Вып. 1. С. 50.
В ст. 129 ГК указано, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это означает, что соответствующими законами в области природопользования те или иные виды природных ресурсов или их части могут быть выведены из гражданского оборота или ограничены в нем, введены ограничения в реализации этого права собственниками. Право собственности на природные ресурсы предполагает возможность собственника по своему усмотрению их использовать, но в пределах и ограничениях, установленных законом. Даже если собственником является государство, необходимо установление законодательных ограничений полномочий собственника природных ресурсов. Конституция РФ определяет, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно только в том случае, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36) <2>. ——————————— <2> Топорнин Б. Н., Батурин Ю. М., Орехов Р. Г. Там же. С. 93.
Природные ресурсы в первую очередь являются основой жизни и деятельности народов России и поэтому нуждаются в регулировании их рационального использования. Поэтому преимущественно природные ресурсы находятся в собственности государственной. Вопрос о содержании права государственной собственности на природные ресурсы, о полномочиях государства в управлении ресурсами, а также их соотношения с интересами общества активно дискутируется на протяжении ряда лет. По мнению В. А Позднякова, фундаментальным системообразующим положением, определяющим принципы жизнедеятельности человека и социоэкологических отношений, является то, что никакие виды природных ресурсов, ни в большой, ни в малой своей части, не могут находиться в единоличной собственности, т. е. частной собственности. Аргументом этому утверждению является мнение, что «как воздух и солнечный свет в равной мере принадлежат всем, так и другие природные ресурсы являются принадлежностью всех людей по праву их рождения и проживания на Земле» <3>. Данная точка зрения является на сегодняшний день доминирующей как среди специалистов в данной области, так и во всем обществе. ——————————— <3> Поздняков А. В. Собственность и ее роль в самоорганизации социально-экономических систем. Проблемы собственности на природные ресурсы. Новосибирск: Изд-во СО РАН, 1999. С. 26.
Государственная собственность на природные ресурсы в России всегда была определяющей. Государству принадлежала вся полнота и исключительность прав по владению, пользованию и распоряжению природными богатствами, которая определяла целевое и хозяйственное назначение объектов природы, устанавливала условия и порядок пользования ими, а также распределение и перераспределение природных объектов среди пользователей <4>. ——————————— <4> Гусев Р. К., Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М.: Высшая школа, 1979. С. 33.
Бесспорно, что содержание права собственности, независимо от его субъекта, представляет собой совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения. Однако объем и содержание правомочий могут быть различными. В частности, для государства в силу возложенных на него функций не существует запрещенных видов использования земель, законом предусматриваются особые основания возникновения права государственной собственности: национализация, реквизиция и конфискация. Государство как собственник в соответствии со ст. 236 ГК РФ наделено правом распоряжения собственностью, в том числе путем ее приватизации <5>. ——————————— <5> Топорнин Б. Н., Батурин Ю. М., Орехов Р. Г. Комментарий к Конституции РФ. М.: Юридическая литература, 1994. С. 208.
Что касается отдельных видов природных ресурсов, то в настоящее время в отношении их установлен различный правовой режим собственности. Так, в отношении земли определено, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, а условия и порядок пользования землей определяются на основе закона (ст. 36 Конституции РФ). Реформа гражданского и земельного законодательства, направленная на становление рыночной экономики, продиктовала необходимость ликвидации монополии государственной собственности на землю и утверждение частной собственности на нее. Конституция РФ провозглашает право граждан России свободно пользоваться и распоряжаться землей, устанавливая только два ограничения: если это не наносит вред окружающей природной среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст. 36). Лица, обладающие правом собственности на земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в нем (ст. 260 ГК РФ). Собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством РФ; возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями; осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством (ст. 40 ЗК РФ). На собственника земли возложены и соответствующие обязанности, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (ст. 42 ЗК РФ). Сегодня частная собственность на землю рассматривается законодателем как в определенной степени приоритетный вид права собственности. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в частную собственность, за исключением тех участков, которые в соответствии с федеральным земельным законодательством не могут находиться в частной собственности (ст. 15 ЗК РФ). В настоящее время в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» продолжается переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или право собственности (данный срок продлен до 1 января 2008 г.). Положения Закона РФ «О недрах» <6> устанавливают, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Отчуждаться или переходить от одного лица к другому могут лишь права пользования недрами (да и то в весьма ограниченном круге случаев) либо добытые из недр полезные ископаемые. ——————————— <6> Ведомости ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 21. Ст. 2061, N 33 (ч. 1). Ст. 3429.
В литературе высказываются мнения о необходимости закрепления и частной собственности на недра. Государственная форма собственности на недра, закрепленная Законом, по мнению М. Е. Певзнера, нарушает конституционное право граждан иметь в частной собственности участок недр, что нарушает, в свою очередь, принцип равноправия всех форм собственности, поэтому он предлагает закрепить различные формы собственности на месторождения и возможность передачи (продажи) государством права собственности на участки недр <7>. ——————————— <7> См., например: Певзнер М. Е. Основные направления совершенствования законодательства о недрах // Государство и право. 1997. N 5. С. 72.
На наш взгляд, более объективна противоположная точка зрения. Как справедливо указывает Б. Д. Клюкин, в современных российских условиях переход к частной собственности на недра может привести к непредсказуемым последствиям <8>, и скорее всего, к неблагоприятным. Недра являются такой вещью, которая не может быть обращена в частную собственность без ущерба для страны <9>. ——————————— <8> Клюкин Б. Д. Формирование российского горного законодательства на основе законодательства о недрах. С. 6. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий Закона Российской Федерации «О недрах» С. А. Боголюбова, И. Д. Горкиной, Ю. Г. Жарикова, Ю. Е. Кацман, Е. Г. Краюшкиной, Л. Б. Шейнина включен в информационный банк согласно публикации — «Законодательство и экономика», 1999, NN 4, 5. —————————————————————— <9> Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» (авторский коллектив под рук. С. А. Боголюбова). М., 2001. С. 6.
Лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности и могут передаваться в собственность субъектов РФ. В зарубежных странах с развитой рыночной экономикой, как правило, большая часть лесных земель находится в частной собственности и только около 30% — в государственной <10>. Вместе с тем многие авторы и сегодня считают, что законодатель «проявил достаточно благоразумия и уважения к историческим традициям и преемственности в праве, закрепив в ст. 19 ЛК РФ приоритетность государственной собственности — федеральной и субъектов федерации — на леса» <11>. Данную точку зрения разделил в свое время и Конституционный Суд РФ, указав, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим <12>. ——————————— <10> Летягин В. И. Государственное управление лесами // Лесное хозяйство. 2000. N 4. С. 4 — 6. <11> Комментарий к Лесному кодексу РФ / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 1997. С. 8. <12> Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ» // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
В собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц не могут находиться лесные участки, предусмотренные перечнем, утвержденным указом Президента РФ. Лесные участки, принадлежащие на праве собственности гражданам и юридическим лицам, не подлежат переводу в земли иных категорий. Закреплены права и обязанности собственников лесных участков, подобные правомочиям собственников земельных участков. Проект Лесного кодекса, который внесен в Государственную Думу РФ, подготовлен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и системообразующими законами Российской Федерации и направлен на реализацию положений ст. 9 Конституции Российской Федерации, установившей возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности. Лесные участки могут находиться в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов РФ), собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц. В законопроекте в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществлено последовательное разграничение собственности на лесной фонд, предусматривается юридическое закрепление леса за собственником земельного участка. По мнению разработчиков законопроекта, реализация указанных положений позволит обеспечить рациональное лесопользование и воспроизводство лесов, повысит эффективность использования лесных ресурсов и будет способствовать притоку инвестиций в лесной сектор экономики. Водный кодекс РФ, который вступает в действие с 1 января 2007 г., предусматривает, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 8). В собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами, могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу. Водный кодекс РФ в прежней редакции устанавливал в Российской Федерации государственную собственность, а муниципальная и частная собственность допускалась только на обособленные водные объекты (ст. 34). Поэтому расширение видов искусственных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности, можно назвать среди основных новаций Закона. Указанные объекты могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством вместе с земельным участком, в границах которого они расположены. При этом не допускается раздел земельных участков, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. Право собственности на данные объекты прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Несмотря на такое законодательное решение, в литературе превалирует мнение о государственной собственности на воды <13>. О. С. Колбасов пишет, что право исключительной государственной собственности на воды «имеет большое практическое значение, поскольку оно придает отношениям водопользования устойчивый характер и создает гарантии правильного сочетания общенародных государственных интересов с ведомственными, хозяйственно-отраслевыми, местными и индивидуальными интересами в отношениях по использованию и охране вод» <14>. ——————————— <13> Колбасов О. С. Единый государственный водный фонд // Сов. государство и право. 1971. N 6. С. 48 — 57 и др. <14> Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М.: Юридическая литература, 1972. С. 14.
Находящиеся в государственной или муниципальной собственности объекты относятся к объектам общего пользования: любой гражданин вправе бесплатно пользоваться ими для личных и бытовых нужд, передвижения, пребывания, любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств. Гражданским кодексом и Федеральным законом «О животном мире» на территории Российской Федерации животный мир отнесен к государственной собственности. Установление режима государственной собственности на объекты животного мира всегда вызывало много споров. Русское гражданское право к диким животным относилось неоднозначно. Так, Д. И. Мейер относил, в частности, «птиц, летающих по поднебесью», к объектам, которые вообще не подлежат господству человека, а также, следовательно, не состоят в гражданском обороте и не представляют собой какую-либо имущественную ценность. Г. Ф. Шершеневич и В. И. Синайский относили диких животных к бесхозяйным вещам, право собственности на которые могло быть обретено путем завладения. Б. Б. Черепахин указывал, что установление чьей бы то ни было собственности на всех диких зверей и птиц, находящихся в состоянии естественной свободы, безусловно, несовместимо с самой природой объекта, а создание «бессодержательной фикции» принадлежности государству диких зверей и птиц (до их освоения) или установления в пользу государства особого монопольного права на присвоение объектов охоты было бы крайне нецелесообразным, да и чрезвычайно вредным с народнохозяйственной точки зрения. Многие авторы указывают, что государственная собственность на объекты животного мира — это «собственность особого рода», по поводу которой общие гражданско-правовые установления «вытесняются, замещаются нормами права публичного». По мнению Д. В. Бугаева, сомнительно наличие у государства в полной мере правомочий собственника — прав владения, пользования и распоряжения объектами собственности <15>. Данная позиция заключается в установлении государственного суверенитета, в обязанности и праве государства на охрану объектов животного мира, которые с точки зрения гражданского права являются бесхозяйными вещами. ——————————— <15> Бугаев Д. В. Гражданско-правовое регулирование использования объектов животного мира, отнесенного к объектам охоты: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 23.
Анализ законодательства показывает, что в настоящее время отсутствует единый подход к решению вопроса о собственности на отдельные виды природных ресурсов, в чем просматривается отсутствие определенной концепции, основанной на конституционных положениях. Как справедливо отмечал А. А. Забелышенский, в свое время были «допущены методические просчеты, ибо решение вопроса о собственности на природные ресурсы… должно было предшествовать разработке и принятию Законов о земле, недрах, водах, животном мире, особо охраняемых природных территориях. Отсутствие единой концепции по этому вопросу привело к разнобою в подходе к нему в отдельных пообъектных природоресурсовых законах» <16>. ——————————— <16> Забелышенский А. А. О государственной собственности на природные ресурсы. Экологическое право России: Сб. матер. / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999. С. 86.
Можно сказать, что в основном превалирует государственная собственность на природные ресурсы. Поэтому государство как легитимный представитель интересов общества обязано выполнять полномочия, возложенные на него обществом, в том числе по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами в его интересах. Использование природных ресурсов с целью получения большего дохода в бюджет не является исключением и для государства — как субъекта права собственности. В настоящее время для России продажа природных ресурсов, в основном на внешний рынок, является определяющим фактором развития экономики государства и выполнения его социальных функций. Поэтому с целью сохранения природно-ресурсного потенциала страны и обеспечения экологической безопасности необходимо законодательное ограничение полномочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, в том числе и государством.
