(Шмакова Е. Б.) («Правовые вопросы недвижимости», 2012, N 1)
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ И ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Е. Б. ШМАКОВА
Шмакова Е. Б., преподаватель, филиал МГЮА им. О. Е. Кутафина в г. Вологде.
В конституционно-правовом регулировании объекты публичной собственности играют главную роль, поскольку представляют собой особую ценность, подлежат повышенной защите, либо имеют особые свойства, либо представляют собой ограниченный ресурс. Земля является невосполняемым природным ресурсом. Нормы конституций зарубежных государств о праве собственности на землю можно подразделить на следующие группы: 1. Земля может находиться в собственности любого участника гражданско-правовых отношений (государства, муниципальных образований, физических и юридических лиц). В рамках данной модели объем правомочий частных собственников может варьироваться в зависимости от ограничений, установленных государством (например, ст. 47 Конституции Италии 1947 г. <1>). ——————————— <1> Конституция Италии 1947 г. в ред. 2007 г. // Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. сб., автор введения и вступ. статьи В. В. Маклаков. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 200 — 236.
2. Могут быть установлены изъятия в отношении определенной группы субъектов права собственности (иностранцы, отдельные группы участников). Например, в ст. 32 Конституции Эстонии 1992 г. <2> указано, что «в общих интересах законом могут быть установлены виды имущества, которые в Эстонии могут приобретать в собственность только граждане Эстонии, юридические лица некоторых категорий, местные самоуправления или Эстонское государство». Согласно ст. 10 Конституции КНР <3> земля в городах принадлежит государству, а земельные участки в деревнях и пригородах (за исключением земельных участков, принадлежащих по закону государству), а также под жилыми постройками, приусадебные земельные и горные участки являются коллективной собственностью. ——————————— <2> Конституция Эстонии 1992 г. // URL: http://www. eesti. ee/rus/pohiseadus. <3> Конституция Китайской Народной Республики 1982 г. // URL: http://chinalawinfo. ru.
3. Единственным собственником земли является государство, частная собственность на землю отсутствует, но возможна аренда земли и иные формы хозяйствования. Примером такой модели правового регулирования отношений собственности является СРВ. Статья 18 Конституции СРВ <4> посвящена вопросам землепользования и управления землями, которые регулируются специальными актами административного характера, поскольку собственность на землю в СРВ принадлежит государству, а организациям и отдельным лицам она предоставляется в долгосрочное пользование. За годы экономической реформы нормы данной статьи существенным образом эволюционировали в сторону легализации различных рыночных форм в сфере землепользования <5>. ——————————— <4> Конституция Социалистической Республики Вьетнам 1992 г.: с изм. от 25.12.2001 // Vietnam laws online database. URL: http://www. vietnamlaws. com. <5> Андреева Г. Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: НОРМА, 2006. С. 200 — 201.
Из множества объектов публичной собственности следует выделить прежде всего природные ресурсы. К числу активно обсуждаемых в зарубежных странах относятся вопросы разграничения публичной собственности на природные ресурсы между центральными и нижестоящими уровнями власти, а также проблема предоставления природных ресурсов предпринимателям. Изучение мирового опыта конституционно-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы позволило выявить особенности правового регулирования данной сферы отношений и сделать некоторые выводы. Право собственности на природные ресурсы на конституционном уровне появилось в связи с регулированием государственной собственности на отдельные объекты. Дальнейшее расширение конституционно-правового регулирования связано с усилением вмешательства государства в экономику и стремлением закрепить за собой стратегически важные ресурсы. Например, в конституциях ряда зарубежных государств закреплены положения о собственности государства на континентальный шельф (Конституция Португалии 1976 г. <6>, Конституция Эквадора 2008 г. <7>). Статья 11 Конституции Бахрейна 2002 г. <8> устанавливает, что «все естественные богатства и ресурсы являются собственностью государства. Государство должно их охранять и эксплуатировать должным образом, соблюдая требования государственной безопасности и национальной экономики». ——————————— <6> Конституция Португалии 1976 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 2. С. 733 — 748. <7> Конституция Эквадора 2008 г. Sitio Web Oficial. URL: http://asambleacostituyente. gov. ec/index. <8> Конституция Бахрейна 2002 г. // Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; НОРМА, 2010. С. 23 — 52.
Статья 43 Конституции Италии 1947 г. относит к числу объектов, которые представляют значительный общественный интерес, «предприятия или категории предприятий, относящихся… к источникам энергии или к монополиям, эксплуатирующим природные ресурсы», а ст. 15 Основного закона для ФРГ 1949 г. <9> — «землю, естественные ресурсы и средства производства». Данные положения появились в связи с закреплением на конституционном уровне социальной функции собственности. ——————————— <9> Основной закон ФРГ 1949 г.: с изм. от 26.08.2006 // Deutscher Bundestag: URL: http://www. bundestag. de/parlament/function/gezetse/gg_jan2007.pdf.
В качестве еще одной тенденции конституционно-правового регулирования следует указать экологическую функцию собственности и природоохранный аспект собственности государства на природные ресурсы. В Конституции Эквадора 2008 г. экологическая функция собственности упоминается в ст. 31, п. 26 ст. 66, ст. 408 (например, устанавливается собственность государства на естественные невозобновляемые ресурсы, в т. ч. на биологическое разнообразие и его генетическое достояние). В ст. 120 Конституции Швейцарии 1999 г. <10> установлено, что «Союз охраняет генетическое многообразие видов животных и растений». ——————————— <10> Конституция Швейцарии 1999 г.: с изм. по состоянию на 2008 г. // Die BundesbehOrden der Schweizerischen Eidgenossenschaft. URL: http://www. admin. ch/ch/d/sr/101/a48a. html#fn1.
Зарубежные государства можно подразделить по форме собственности на природные ресурсы следующим образом: природные ресурсы находятся: 1) в общественной собственности (Куба, Венесуэла, Китай и др.); 2) в государственной собственности (Индонезия, Швеция, Турция, Португалия, Болгария, Румыния, Словакия и др.); 3) как в государственной, так и в частной или иной форме собственности (Норвегия, США, Великобритания и др.). По характеру методов нормативно-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы выделяются: 1) государства с преобладанием публично-правовых начал в правовом регулировании отношений собственности на природные ресурсы (Венесуэла, Эквадор, Китай, Куба, Нигерия и др.); 2) государства с преобладанием частноправовых методов (Великобритания, США, Норвегия и др.); 3) смешанный тип стран, в которых при наличии преобладания публично-правовых начал в правовом регулировании отношений собственности на природные ресурсы существует достаточно либеральный правовой режим для инвесторов (Швеция, Дания, Нидерланды, Индонезия и др.). По юридической силе элементов нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере владения, пользования, распоряжения природными ресурсами, выделяются: 1) государства, закрепляющие соответствующие нормы в нормативно-правовом акте, обладающем высшей юридической силой (Турция, Индонезия, Болгария, Испания, Китай и др.); 2) государства, регулирующие указанные отношения на уровне отдельных нормативно-правовых актов (Швеция, Норвегия, Великобритания, США, Китай и др.). Произведенный анализ конституционно-правовых норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы в ряде зарубежных государств, позволяет сделать вывод о важности и значимости природных ресурсов для любого государства. Указанное обстоятельство обусловливает особый правовой режим регулирования отношений собственности на них. Однако ряд конституционных норм закрепляет положение, согласно которому государство как собственник природных ресурсов может переуступить свое право юридическим или физическим лицам. Заслуживает внимания законодательное закрепление цели использования природных ресурсов. Большинство стран на уровне высших законодательных актов ставит во главу угла использование собственности на природные ресурсы в интересах всего народа и каждого гражданина. В большинстве государств Европейского союза установлен приоритет публичных интересов в вопросах собственности и использования природных ресурсов. При этом используются такие термины, как «общее благо», «общественная собственность», «общественные интересы», «общественное владение». Причем, используя значимость конституций как основных законов, государства устанавливают на этом высшем правовом уровне правила регулирования отношений собственности на природные ресурсы. В последнее время обозначилась острая проблема, связанная с отношениями собственности на природные ресурсы в условиях глобализации и усилением экологических проблем. Глобализация напрямую затрагивает процесс природопользования. В условиях глобализации на мировом рынке доминируют международные монополии. Охрана и защита их интересов национальными государствами и международными организациями связаны с потребностями обеспечения предельно свободного доступа к природным ресурсам развивающихся стран, что конкретизируется в соответствующих доктринах, концепциях, принципах, программах и т. п. В настоящее время просматривается тенденция глобального расширения собственности на природные ресурсы, осуществляющегося путем создания транснациональных акционерных обществ, которые приобретают большую часть пакета акций промышленных и других видов компаний, инвестируя в их развитие и расширяя границы этого процесса. Таким образом, проблема собственности на природные ресурсы начинает рассматриваться не как прерогатива внутренней политики отдельного государства, а как объект экономической экспансии со стороны крупных транснациональных корпораций. В этом случае особое значение приобретает проблема соотношения наднационального правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы с национальным регулированием в этой сфере. Природные ресурсы все больше нуждаются в международно-правовой защите, в интеграции норм конституционного и международного права. К этому следует добавить, что в последние годы в западной юридической литературе стали озвучиваться мнения, основной мыслью которых является принадлежность природных ресурсов государств всему человечеству. Так, в статье Р. Анделсона высказывается точка зрения, что «все созданное природой без участия человека принадлежит всем по праву рождения и проживания на Земле, и, в частности, земля должна являться общим достоянием всех поколений и быть доступной всем поколениям на одинаковых условиях» <11>. ——————————— <11> Цит. по: Грузин С. В. Конституционно-правовое регулирование отношений публичной собственности на природные ресурсы в РФ: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 82.
По нашему мнению, заслуживает внимания опыт правового регулирования прав собственности на природные ресурсы таких государств, как Норвегия, Швеция, КНР, ОАЭ и др. В этом отношении представляет интерес опыт создания на базе доходов, поступающих от использования природных ресурсов, особого фонда денежных средств, который создается для поддержания стабильности экономики государства и социальной обеспеченности его граждан. При этом на законодательном уровне закрепляются цели использования данного фонда, включающие обеспечение благосостояния настоящего и будущих поколений людей (Государственный нефтяной фонд в Норвегии, Постоянный фонд штата Аляска) <12>. ——————————— <12> Краснопольский Б. Х. Механизм рентных отношений: опыт Аляски // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. N 2. С. 36.
Во многих странах существует довольно эффективная система государственного и общественного контроля за процессом использования природных ресурсов. Так, в Швеции вопросами управления государственной собственностью на природные ресурсы занимается парламент, а также различные общественные объединения. В США силен государственный контроль за использованием природных ресурсов, пронизывающий всю вертикаль исполнительной власти, реализующей полномочия собственника природных ресурсов. Данный контроль осуществляется за счет достаточно большого числа органов государственной власти, в полномочия которых входят вопросы контроля над процессом природопользования и охраной окружающей среды <13>. ——————————— <13> Егорова М. Б. Конституционные основы права государственной собственности на природные ресурсы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 100.
Обобщение изученного опыта конституционно-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы позволяет сделать вывод о том, что в большинстве стран сохраняется государственная собственность на природные ресурсы, причем в некоторых из них зачастую данная собственность приобретает общенародный характер. Этот вывод подкрепляется существующей конституционной практикой большинства зарубежных государств, которые относят свои общенациональные природные богатства, такие как недра, леса и воды, к общественно значимым категориям «общее благо», «общественная собственность» и «общественное владение». Этим развитые страны мира устанавливают приоритет публичных интересов над частными в вопросах собственности на природные ресурсы и определяют основное их предназначение. Кроме того, использование природных ресурсов в этих странах строго ограничено законодательством с целью их рационального использования и сохранения для настоящего и будущих поколений. Статус общих для всех благ (общественного владения) не позволяет переводить их в иной режим собственности. В том случае, когда природные ресурсы находятся в пользовании различных иностранных компаний, работает отлаженный механизм взимания рентных платежей с пользователя, который компенсирует государству и обществу изъятие природных ресурсов с их территории. Указанная мера становится наиболее эффективной в условиях глобализации мировой экономики, когда транснациональные корпорации используют природные ресурсы другого государства. Только осознание того факта, что мировые природные богатства — это основа существования всех поколений людей, способно придать публичной собственности на природные ресурсы истинный смысл — принадлежащий всему обществу и управляемый публичной властью.
