(Солгалова Г. С.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 3)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Г. С. СОЛГАЛОВА
Солгалова Галина Сергеевна, аспирантка Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
В представленной статье содержится анализ вопросов правового регулирования такой формы собственности, как государственная собственность. Автором представлен комплексный анализ данного правового института, особое внимание акцентировано на исследовании собственности на землю и иные природные ресурсы.
This article contains the analysis of the issues of legal regulation of state domain as a form of ownership. The author of the article presents a multivariate analysis of the mentioned above legal institution. Special attention is focused on the study of the ownership of land and other natural resources.
Право государственной собственности целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах. Право собственности в целом на природные ресурсы в объективном смысле, то есть как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов <1>. ——————————— <1> См.: Земельное право / Под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева, А. В. Бабанова и др. М., 2006. С. 91.
В объективном смысле право государственной собственности представляет собой определенную совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом <2>. Данное определение дополняется авторами учебника «Земельное право» еще и как совокупность норм, «…также регулирующих порядок разграничения, приобретения, использования и отчуждения государственных земель (объектов права государственной собственности)» <3>. ——————————— <2> См.: Гражданское право / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. М., 2000. Часть первая. С. 263. <3> См.: Земельное право / Под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева, А. В. Бабанова и др. М., 2006. С. 125.
Право государственной собственности в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом. При этом такой институт является комплексным, включающим нормы нескольких отраслей права, в том числе гражданского, земельного, трудового, административного и др. В субъективном смысле под правом государственной собственности рассматривается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права <4>. Под этим понимается обеспеченная законом (т. е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элементом правоотношения собственности. ——————————— <4> См.: Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. С. 207.
Профессор О. Л. Дубовик отмечает особое содержание и значение права собственности на природные ресурсы <5>. Специфическое содержание конституционного права собственности на землю и иные природные ресурсы, по ее мнению, состоит в: ——————————— <5> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2004. С. 183.
— определении публично-правового режима этих объектов, что означает регулирование вопросов природных ресурсов, земли, статику и динамику их правового режима в рамках и на основе Конституции РФ; — установлении принадлежности земли и природных ресурсов, что осуществляется в первую очередь путем разграничения компетенции, т. е. ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), совместного ведения (ст. 72), ведения субъектов РФ (ст. 73); — установлении обязанностей и правомочий государства в отношении земли и природных ресурсов, т. е. определении конституционного содержания права собственности и его публично-правового выражения. Важнейшим ограничением права собственности на землю и другие природные ресурсы, по мнению О. Л. Дубовик, следует считать экологическую связанность этого права как установление экологически обоснованной с учетом состояния науки и техники, юридически оформленной в законодательных и иных нормативно-правовых актах системы условий и процедур реализации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Другое ограничение — социальное. Осуществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иным правам, предусмотренным как в ст. 42 Конституции РФ, так и в рамках других законов <6>. ——————————— <6> См.: Дубовик О. Л. Указ. раб. С. 187.
С понятием «форма собственности» были связаны особый правовой статус субъекта права собственности, объекта этого права и особое содержание самого права собственности. Например, Л. П. Фомина утверждает: «Неравенство «форм» собственности считалось настолько значительным, что постепенно сформировалась и утвердилась адекватная система понятий, отражавших это неравенство. Поскольку не существовало единого для всех права собственности, то различия в правовом статусе имущества, связанные с субъектами права собственности, были перенесены на понятие права собственности, как бы включены в это понятие. Таким образом, вместо понятий… «право собственности гражданина», «право собственности государства» и т. д. появились другие — «право государственной собственности», «право кооперативной (колхозной) собственности», «право личной собственности» <7>. ——————————— <7> См.: Фомина Л. П. Указ. раб. С. 56.
Действующее законодательство сохраняет название «форма собственности». Статья 212 ГК РФ, закрепляя признание в Российской Федерации предусмотренных Конституцией форм собственности, четко связывает понятие «форма собственности» с субъектом права собственности. Провозглашенный современным законодательством лозунг равенства форм собственности, по мнению Е. А. Суханова <8>, в действительности заслонил собой то ставшее теперь очевидным положение, что право собственности должно предоставлять одинаковые возможности всем своим субъектам. «Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в гражданском праве в принципе не имеет различий в зависимости от субъектной принадлежности права собственности, то есть от того, идет ли речь о частном или публичном собственнике» <9>. ——————————— <8> См.: Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. С. 206. <9> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2004. С. 184.
Такая позиция поддерживается и В. А. Дозорцевым: «Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института прав собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание». Право государственной собственности в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом. Право собственности в объективном смысле как совокупность норм предопределяет содержание субъективного права, но не раскрывает его. А субъективное право как право конкретного собственника раскрывает содержание норм права, но взятое в отрыве от объективного права теряет свою основу — законодательство, которым оно было порождено; ведь собственнику принадлежит вещь на основании действующих законов. Право государственной собственности в объективном смысле, закрепляя за государством его природные богатства, определяет содержание правомочий (субъективное право) и порядок их осуществления со стороны государства как собственника, устанавливает способы и методы охраны имущества, принадлежащего государству как собственнику. Давая общую характеристику развитию законодательства о праве государственной собственности, необходимо определить временные рамки рассматриваемого вопроса. Для этого целесообразно выделить несколько периодов развития законодательства о праве государственной собственности: — дореволюционный (до октября 1917 г.), характеризующийся многообразием субъектов права собственности; — с октября 1917 г. до декабря 1935 г. — период ликвидации права собственности различных субъектов и становления единой монопольной государственной собственности в лице Союза Советских Социалистических Республик, период формирования единого объекта права государства на землю и иные природные объекты; — с декабря 1935 г. по февраль 1990 г. — период развития права государственной собственности как права на всенародное достояние; — с февраля 1990 г. по январь 1995 г. — период законодательства, характеризующийся разрушением монополии государства, законодательным закреплением многообразия форм собственности и их равенства, первыми попытками разграничения государственной собственности на недвижимое имущество; — с января 1995 г. по октябрь 2001 г. — период развития права государственной собственности на основе разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ, утверждения необходимости разграничения права государственной собственности. В этот период был принят важный для своего времени и действовавший в течение пяти лет Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» <10> (утратил силу с 1 июля 2006 г. в связи с принятием Федерального закона от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ); ——————————— <10> См.: СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.
— с октября 2001 г. по настоящее время — период развития законодательства, основанный на разграничении государственной собственности на собственность РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <11>), определения и закрепления прав публичных собственников на имущество как основы для самостоятельного управления и распоряжения им. ——————————— <11> См.: СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 251.
В основе указанной периодизации лежат развитие социально-экономического уклада общества и государственное развитие, оказавшие основополагающее влияние на развитие института государственной собственности. Ряд действующих федеральных законов объявили федеральной собственностью конкретные земли и земельные участки. Эти федеральные законы были направлены на обеспечение конкретных государственных нужд. В частности, это п. 4 ст. 87 Земельного кодекса РФ, ст. 19 Лесного кодекса РФ <12>, ст. ст. 35, 36 Водного кодекса РФ <13>, п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» <14>, п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14 июля 1992 г. N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.1994 N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» <15>, п. 2 ст. 29 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране» <16>, ст. 5 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» <17>, п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», п. 1 ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» <18>, ст. 7.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» <19>, п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» <20>. ——————————— <12> См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610. <13> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471. <14> См.: СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750. <15> См.: СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3. <16> См.: СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594. <17> См.: СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711. <18> См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. <19> См.: СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609. <20> См.: СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1269.
На основании вышеизложенного можно сформулировать следующие выводы. Во-первых, всеобъемлющий характер права государственной собственности выражается в том, что государству как собственнику никто не устанавливает пределы осуществления полномочий. Государство выступает одновременно и как политический суверен, и как собственник. Оно само, исходя из воли и интересов всего народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться. Помимо этого, всеобъемлющий характер права государственной собственности проявляется в том, что в собственности государства может находиться любое имущество, в то время как другие субъекты права не могут быть собственниками некоторых видов имущества. И наконец, государственная собственность пользуется повышенной, преимущественной охраной. Во-вторых, институт публичной собственности в современной России еще не получил надлежащего теоретического осмысления, законотворчество и правоприменение складываются во многом противоречиво и зачастую бессистемно. Принцип следования объектов публичной собственности за юридической судьбой полномочий государственных и муниципальных органов получил весьма неопределенное правовое регулирование и, как следствие, неоднозначно воспринимается в судебной практике. В-третьих, государственная собственность как публичная форма собственности имеет следующие признаки, позволяющие характеризовать ее как самостоятельный правовой институт: — цели и функции публичного имущества; — взаимосвязь предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований с режимом публичного имущества; — полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по владению, пользованию, распоряжению и управлению публичным имуществом от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; — механизм разгосударствления и, напротив, национализации собственности, приоритеты политики государства в имущественной сфере; — основы гражданско-правового регулирования права публичной собственности.
Библиографический список
1. Земельное право / Под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева, А. В. Бабанова и др. М., 2006. 2. Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. 3. Гражданское право / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. М., 2000. Часть первая. 4. Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. 5. Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2004.
