(Рамазанова З. Р.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 9)
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАНИНА НА ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
З. Р. РАМАЗАНОВА
Рамазанова Зельфира Рамазановна, аспирантка Пятигорского государственного лингвистического университета.
Любая информация, находящаяся в обороте, подлежит правовому регулированию. Посредством правовых актов устанавливается правовой режим информации. В зависимости от правового режима информация может находиться в свободном, либо ограниченном, либо закрытом доступе, характер которого определен тем, какое значение придается ей государством. Для того чтобы определить, какое значение имеет та или иная информация для государства и общества, а также для отдельных лиц, необходимо обратить внимание на то, как понятие информации закрепляется в законодательных актах Российской Федерации.
On the question of the concept of a citizen’s constitutional right to information about authorities’ activities in the Russian Federation Z. R. Ramazanova
All information that is being circulated is subject to legal regulation. Regulatory acts establish the legal regime of information. Depending on the legal regime, there can be either free access, or limited or closed access to information that is usually defined by the level of importance given by the state institution. In order to define the importance of this or that information for the state and social institutions as well as for individuals, it is necessary to pay attention at the Russian Federation laws specifying the concept of information.
Любая информация, находящаяся в обороте, подлежит правовому регулированию. Посредством правовых актов устанавливается правовой режим информации. В зависимости от правового режима информация может находиться в свободном, либо ограниченном, либо закрытом доступе, характер которого определен тем, какое значение придается ей государством. Для того чтобы определить, какое значение имеет та или иная информация для государства и общества, а также для отдельных лиц, необходимо обратить внимание на то, как понятие информации закрепляется в законодательных актах РФ. Прежде всего, отметим, что наиболее обобщенное и не отражающее видовых особенностей определение информации дал С. И. Ожегов: информация — это 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах; 2) сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо <1>. ——————————— <1> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1978.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация — это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления <2>. ——————————— <2> См.: СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
На наш взгляд, указанное определение информации практически повторяет определение, даваемое в толковых словарях русского языка, и не позволяет точно определить правовую природу информации без выделения ее видовых особенностей. Правовой режим отдельных видов информации и способы доступа к ним граждан регламентируются сразу несколькими законодательными актами РФ. Среди них Законы «О средствах массовой информации», «О государственной тайне», «Об авторском праве и смежных правах», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О рекламе», «О персональных данных» и др. Регулирование права граждан на информацию представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. Только на конституционном уровне это право рассматривается более чем в двадцати конституционно-правовых установлениях, а на более широком законодательном уровне, по оценкам специалистов, в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. Еще в начале 2000-х гг. В. М. Хургин отмечал: «Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными налоговыми органами и других сфер жизни» <3>. ——————————— <3> См.: Хургин В. М. Право на доступ к информации, или Как (и чем) сражаться с бюрократом // Информационное общество. 2001. N 4. С. 35.
На международном уровне право на информацию закрепляется в нескольких правовых актах. Так, в ст. 10 «Свобода выражения мнения» Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 апреля 1950 г.: «1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий. 2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия» <4>. ——————————— <4> См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.
В соответствии со ст. 19 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах»: «1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. 2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору. 3. Пользование предусмотренными в п. 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми: a) для уважения прав и репутации других лиц, b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения». Тоже сказано и в ст. 11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.: «1. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своих мнений, получать и распространять информацию и идеи любым законным способом без вмешательства со стороны государственных властей и независимо от государственных границ. 2. Поскольку пользование этими свободами налагает обязанности и ответственность, оно может быть сопряжено с формальностями, условиями и ограничениями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка или защиты прав и свобод других лиц» <5>. ——————————— <5> См.: Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1489.
В России право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. <6> в виде права на охрану личной, персональной информации и права на получение общедоступной информации (ст. ст. 9 и 13). Право на информацию закреплено в ныне действующей Конституции РФ 1993 г. ——————————— <6> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 52. Ст. 1865.
Основополагающей нормой, центральным, системообразующим звеном в регулировании права граждан на информацию в России является ст. 29 Конституции РФ: «1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова. 2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. 3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. 4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. 5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Как отмечает С. А. Авакьян, в ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве <7>. ——————————— <7> Авакьян С. А. Конституционное право России. М., 2005. С. 617.
Свободу мысли и слова каждому гарантирует ч. 1 ст. 29 Конституции РФ. Мысль как результат, продукт мышления человека отражает познание им окружающего мира и самого себя в этом мире и воплощается в его представлениях, взглядах, мнениях, убеждениях. Мышление, мысль лежат в основе любой деятельности человека обусловливают его социальную активность, взаимоотношения его с другими людьми, обществом и государством. Свобода слова — это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свои мнения и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами. Мы можем сделать вывод, что Конституция РФ в ч. 1 ст. 29 гарантирует свободу слова в любой его ипостаси — в устной ли, в письменной или цифровой (электронной) <8>. ——————————— <8> См.: Трофимов М. С. Реализация права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 78.
Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Этот запрет, предусмотренный ч. 3 ст. 29 Конституции РФ, обязаны соблюдать все — государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их должностные лица, все члены общества. Тем самым охраняется внутренний мир человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе право менять свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе познания реальности <9>. ——————————— <9> См.: Комментарий к Конституции РФ. М., 1996. С. 126.
Право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своего мнения неотделимо от права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленным в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Прежде всего, это право реализуется через средства массовой информации, так как они в настоящее время являются наиболее значимыми и влиятельными источниками информирования личности и общества. Право на информацию органически встроено в систему основных прав и свобод человека. Основываясь на историческом подходе, современные российские ученые выделяют три поколения прав человека в зависимости от времени их признания и провозглашения <10>. В правовой науке европейских стран также широко используется классификация, согласно которой права человека подразделяются на три поколения: ——————————— <10> Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 29; Права человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2003; и др.
1) гражданские и политические права; 2) социально-экономические права; 3) коллективные (солидаристские) права <11>. ——————————— <11> См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 262.
Первое поколение прав включает в себя провозглашенные буржуазными революциями гражданские и политические права, которые получили закрепление в первых конституционных актах: французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., Декларации независимости США 1776 г. Именно в этих документах были закреплены основополагающие на тот момент права: жизнь, свобода, собственность, стремление к счастью, право на сопротивление угнетению. Эти права получили название «негативных», то есть выражающих независимость личности в определенных действиях от власти государства, обозначающих пределы невмешательства государства в область свободы и самовыражения индивида <12>. ——————————— <12> См.: Конституционное право России: В 2-х т. / Под ред. И. В. Мухачева. Ставрополь, 2007. Т. 1. С. 41.
Второе поколение прав связано с социальными, экономическими и культурными правами, которые утвердились как таковые к середине XX в. под влиянием борьбы народов за улучшение своего социально-экономического положения, за повышение культурного статуса, под воздействием социалистических идей. Третье поколение прав человека начало формироваться после Второй мировой войны на фоне освобождения многих стран от колониальной зависимости, усугубления экологических и гуманитарных проблем. Процесс их формирования до сих пор не окончен. Это поколение коллективных (солидарных <13>) прав, вызванное глобальными проблемами человечества, и потому они принадлежат не столько каждому индивиду, сколько целым нациям, народам. К ним, например, относятся: право на развитие, на мир, на благоприятную окружающую среду, на самоопределение и т. д. ——————————— <13> См.: Комаров С. А., Ростовщиков И. В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб., 2002. С. 90.
Как отмечается в литературе, «на рубеже XXI века ярко проявились такие проблемы, разрешение которых, несомненно, положит начало формированию четвертого поколения прав человека — прав человека в постиндустриальном обществе. Формирование глобальной сети Интернет, развитие компьютерной техники, глобализация экономики и связанные с этим изменения в жизни общества приведут к возникновению новых прав и видоизменению прав существующих. Так, должно измениться право на сохранение национальной самобытности, право на защиту частной жизни, право на сохранение в тайне персональных данных и т. д.» <14>. ——————————— <14> См.: Конституционное право России: В 2-х т. / Под ред. И. В. Мухачева. Ставрополь, 2007. Т. 1. С. 413.
Из перечисленных в Конституции России прав и свобод несколько можно отнести к собственно информационным, в том числе: — право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); — право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23); — свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29); — свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29); — право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29); — право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); — право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); — право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42); — свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44); — свобода преподавания (ч. 1 ст. 44); — право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44); — право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48)» <15>. ——————————— <15> См.: Графский В. Г. Основные концепции права и государства в современной России (по материалам круглого стола в Центре ИРЛ РАН) // Государство и право. 2003. N 5. С. 23.
Этот перечень можно дополнить также такими правами, как: — право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); в данной норме установлено право на доступ к информации путем закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по подготовке и предоставлению запрашиваемой информации; — право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41). Соответственно, право на информацию является конституционным правом человека и гражданина, состоящим из ряда правомочий, каждое из которых является самостоятельным правом. При этом в «чистом» виде право на информацию в Конституции РФ не закрепляется. Несмотря на отсутствие прямого закрепления рассматриваемого права человека в Конституции России, А. В. Малько подчеркивает самостоятельность конституционного права гражданина на информацию <16>. ——————————— <16> См.: Малько А. В. Право граждан на информацию // Общественные науки и современность. 1995. N 5. С. 34.
При этом, по его мнению, право гражданина на информацию состоит из целого ряда юридических возможностей и включает в себя следующие правомочия: 1) право на беспрепятственное ознакомление с любым законом, с любым нормативно-правовым актом; 2) право знать о создании и функционировании всех конкретных информационных систем, которые в какой-либо степени затрагивают сферу личной жизни гражданина; 3) право давать согласие на сбор личностной информации; 4) право проверять достоверность такой информации; 5) право доступа к ней; 6) право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды; 7)право на достоверную финансовую информацию; и др. Право на информацию о деятельности органов государственной власти является частью конституционного права на информацию, т. е. охватывается его содержанием. Органы государственной власти и местного самоуправления — это органы публичной власти, призванные упорядочивать общественную жизнь и управлять общественными процессами в интересах граждан. Соответственно, их деятельность должна быть открытой и прозрачной для тех, в интересах кого они работают, — для граждан. В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» доступ к информации — это возможность получения информации и ее использования. Реализация права доступа к информации о деятельности органов государственной власти в России регулируется несколькими правовыми актами федерального уровня: Федеральным законом от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации», Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» и др. Согласно Законам «Об информации» и «О доступе к информации о деятельности государственных органов» информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления — информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности <17>. ——————————— <17> См.: СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Соответственно, правом на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации необходимо считать регламентированную Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами возможность искать, запрашивать, получать, производить, хранить и передавать сообщения и сведения, касающиеся организации их деятельности, принимаемых ими решений, а также по иным вопросам, связанным с осуществлением органом власти своих полномочий.
Библиографический список
1. Авакьян С. А. Конституционное право России. М., 2005. 2. Графский В. Г. Основные концепции права и государства в современной России (по материалам круглого стола в Центре ИРЛ РАН) // Государство и право. 2003. N 5. 3. Малько А. В. Право граждан на информацию // Общественные науки и современность. 1995. N 5. 4. Конституционное право России: В 2-х т. / Под ред. проф. И. В. Мухачева. Ставрополь: Сервис-школа, 2007. Т. 1. 5. Комаров С. А., Ростовщиков И. В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб., 2002. 6. Конституционное право России: В 2-х т. / Под ред. проф. И. В. Мухачева. Ставрополь, 2007. Т. 1. С. 413. 7. Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. 8. Сравнительное конституционное право. М., 1996. 9. Трофимов М. С. Реализация права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005.
References (transliteration):
1. Avak’yan S. A. Konstitutsionnoe pravo Rossii: Uchebnyy kurs: V 2-h tt. M.: Yurist’, T. 1. 2005. 2. Trofimov M. S. Realizatsiya prava na svobodu massovoy informatsii v sub’ektakh Rossiyskoy Federatsii, nakhodyashchikhsya v predelakh Yuzhnogo federal’nogo okruga: Dis. … kand. yurid. nauk. Stavropol’, 2005. 3. Sravnitel’noe konstitutsionnoe pravo. M., 1996. 4. Konstitutsionnoe pravo Rossii. V 2-h tt. / Pod red. prof. I. V. Mukhacheva. Stavropol’: Servisshkola, T. 1. 2007. 5. Komarov S. A., Rostovshchikov I. V. Lichnost’. Prava i svobody. Politicheskaya sistema. SPb., 2002. 6. Konstitutsionnoe pravo Rossii. V 2-h tt. / Pod red. prof. I. V. Mukhacheva. Stavropol’: Servisshkola, T. 1 2007. 7. Grafskiy V. G. Osnovnye kontseptsii prava i gosudarstva v sovremennoy Rossii (po materialam kruglogo stola v Tsentre IRL RAN) // Gosudarstvo i pravo. 2003. N 5. 8. Mal’ko A. V Pravo grazhdan na informatsiyu // Obshchestvennye nauki i sovremennost’. 1995. N 5. 9. Federal’nym zakonom ot 09.02.2009 N 8-FZ «Ob obespechenii dostupa k informatsii o deyatel’nosti gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» // Sobranie zakonodatel’stva RF, 16.02.2009. N 7.
