(Барков Л. В.) («Социальное и пенсионное право», 2006, N 3)
ДОГОВОР В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
Л. В. БАРКОВ
Барков Л. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин (Всероссийская государственная налоговая академия МНС России).
Наметившиеся изменения в российской социальной политике, проявляющиеся в стремлении отказа от патернализма, разгосударствления социальной сферы, формирования рынка социальных услуг <1>, диктуют необходимость поиска новых нетрадиционных подходов к решению проблемы повышения эффективности правового регулирования сферы социального обслуживания. Реформирование модели социальной политики происходит в условиях предпринимаемых попыток, с одной стороны, защитить десятки миллионов людей, и в первую очередь пенсионеров и инвалидов, от жестокого воздействия рынка, с другой — способствовать экономической активности различных слоев населения <2>. Длительное время ранее не реализуемая в сфере социального обслуживания населения идея совмещения таких ценностей, как социальная справедливость и индивидуальная свобода, в настоящее время становится реальностью, и в немалой степени благодаря востребованию такого института гражданского права, как договор, огромный социально-регулятивный потенциал которого не имел возможности реализоваться в условиях господства административно-командной системы. ——————————— <1> См.: Шинелева Л. Т. Общественные неправительственные организации и власть. М., 2002. С. 13. <2> См.: Лепшов М. И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). М., 2000. С. 3.
В условиях формирования рынка договор призван стать основной формой отношений, стимулирующих оборот социальных услуг, учитывающей их спрос и предложение и тем самым отображающей экономико-правовую модель самого рынка <3>. Эффективность правового регулирования социального обслуживания в значительной степени будет зависеть от возможности договора активизировать рынок социальных услуг, повысить их безопасность и качество и тем самым эффективно реализовать и защитить субъективные права на жизнь и здоровье наиболее слабой стороны в договоре — потребителя. Таким образом, решение задач повышения эффективности правового регулирования социального обслуживания и договора социальных услуг предполагаются как взаимообусловленные. ——————————— <3> См.: Меркулов В. В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений. Автореф. дис… док. юрид. наук. Саратов, 1994. С. 7.
Однако существующее положение реальных дел показывает, что на практике применение договора в сфере социального обслуживания оказывается серьезно затруднено. Препятствием развития договорных отношений служат, на наш взгляд, следующие обстоятельства. Длительное время складывающийся стереотип мышления, проявляющийся в том, что сфера социального обслуживания является зоной государственных, публичных интересов, не приемлющей частноправовых элементов, рассматриваемых как посягательство на гарантии и социальные льготы значительной части социально не защищенного населения, повлиял на действующее законодательство в этой области. Среди наиболее важных законов, регулирующих социальное обслуживание, следует отметить Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» <4>. Согласно легальному определению социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах (ст. 1 Закона). Социальные услуги, входящие в федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, могут быть оказаны бесплатно, а также на условиях частичной или полной оплаты в зависимости от размера получаемой пенсии и ряда других факторов, влияющих на социальные льготы и гарантии. При оказании дополнительных социальных услуг взимание платы производится со всех категорий граждан. ——————————— <4> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
Однако учреждение социального обслуживания обязано заключать договоры, определяющие виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые должны быть предоставлены услуги, а также порядок и размер их оплаты только с категорией граждан, принимаемых на платное обслуживание. Таким образом, происходит разделение предоставленных услуг на возмездные и безвозмездные. В то же время, по мнению законодателя, отношение между потребителем и производителем лишь тогда регулируется Законом «О защите прав потребителя» <5>, когда услуга оказывается по возмездному договору, ставя потребителя «бесплатных услуг» в неравное положение с потребителем платных услуг. Данное обстоятельство не может считаться приемлемым и требует корректировки. ——————————— <5> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 600; 1999. N 2. Ст. 235; N 29. Ст. 3697.
Не достигнуто единства по вопросу средств повышения эффективности правового регулирования социального обслуживания и среди ученых. Отмечается, что социальное обслуживание в качестве предмета правового регулирования рассматривается специалистами в области права социального обеспечения как один из институтов данной отрасли права, где роль и место договора традиционно не исследуется. Предпринимаются попытки разграничить социальное обеспечение, и в том числе сферу социального обслуживания, на государственные и негосударственные формы <6>. Делаются выводы о том, что отношения распределения в сфере социального обслуживания разнородны и требуют различных методов правового регулирования, где в сферу действия норм гражданского права попадают лишь отношения, основанные на оказании платных или частично платных услуг <7>. ——————————— <6> См.: Захаров М. М., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения в России. М., 2002. С. 494. <7> См.: Сулейманова Г. В. Право социального обеспечения: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2003. С. 28.
Специальных исследований, посвященных возможностям договора социальных услуг, нет и среди ученых-цивилистов. Более того, ситуация осложняется тем, что некоторые специалисты подвергают сомнению тот факт, что социальная услуга является объектом гражданского права и, следовательно, предметом гражданско-правового исследования. Так, например, обосновывая основания разграничения услуги как объекта гражданского права от социальной услуги, Шаблова Е. Г. считает, что понятие «социальная услуга» не является категорией рыночного товарообмена и характеризуется следующими признаками: «а) услуги, оказываемые населению в рамках осуществляемой государственной политики и реализации социальных целевых программ; б) адресная субъектная направленность (те слои населения, которые нуждаются в оказании помощи); в) закрытый, нормативный регламентированный перечень этих услуг; г) финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов; д) субъекты, оказывающие услуги, — в основном государственные и муниципальные учреждения социальной службы» <8>. ——————————— <8> Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг. Автореф. дис… док. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 13.
Однако представляется, что данные признаки не могут служить «основаниями разграничения услуги как объекта гражданских прав и социальной услуги» <9>. По нашему мнению, таким основанием могло бы стать лишь отсутствие таких свойств, присущих объектам гражданского права, как возмездность и оборотоспособность. Тем не менее существенных различий в условиях возмездности оказания социальных услуг нет. Представляется, что оплачивает социальную услугу либо плательщик по закону, либо плательщик по договору. Плательщиком по закону является государственная бюджетная организация либо страховщик, так как данный публично-правовой способ аккумуляции денежных средств для последующего введения их в гражданский оборот устанавливается законом. Применение договора в этом случае законом не предусматривается. Плательщиком по договору может быть сам получатель социальных услуг либо иная другая коммерческая и некоммерческая организация без соответствующих ограничений в пользу третьего лица. В случае, когда плательщик и потребитель услуг совпадают, договор на возмездное оказание социальных услуг заключается между потребителем и исполнителем. В случае их несовпадения договорные отношения имеют более сложную форму и распадаются на две части: договор на оплату социальной услуги в пользу третьего лица — потребителя и договор оказания социальной услуги между исполнителем и потребителем. При получении социальных услуг, стоимость которых исполнителю оплачивает плательщик по закону, они признаются бесплатными, в остальных случаях — платными. Однако противопоставление платных и бесплатных социальных услуг следует признать неоправданным, так как они возмездны и в правовом понимании тождественны. Вне зависимости, бесплатные они или платные, сходные социальные услуги должны обладать аналогичным содержанием и объемом, качеством и безопасностью, то есть гарантировать социальную защиту ее потребителю. Характер услуги не может зависеть и от исполнителя социальной услуги в зависимости от ведомственной принадлежности или формы собственности. И государственная, и частная организации являются юридически равными участниками гражданского оборота и реализуют одинаковые в правовом понимании социальные услуги. ——————————— <9> Там же. С. 6.
Услуга может быть ограничена в обороте только на основании закона. Социальные услуги легально не являются изъятыми или ограниченными в обороте, а если услуга участвует в обороте, то она является объектом права. Экономический оборот услуг строится в условиях договорных отношений его участников на основе взаимного совпадения частных интересов. Действовать на основании договора выгодно как производителю, так и потребителю услуг. В договоре предусматриваются и защищаются субъективные права потребителя на информацию, безопасность, качество услуги. Договор, даже если он не предусмотрен законом, выгоден и производителю услуги, так как в противном случае за некачественное обслуживание наступает внедоговорная (деликтная) ответственность. Настоящая позиция автора по данному вопросу не одинока и подтверждается выводами ряда ученых <10>. Таким образом, следует признать, что применение договора в сфере социального обслуживания является серьезной проблемой, требующей немедленного решения. Проблема заключается в том, что в области социального обслуживания необоснованно признается рынком только оборот платных социальных услуг, противопоставляются государственный (публичный) и негосударственный (частный) сектор социального обслуживания, что приводит к недооценке роли и социальной значимости договора и трудностям в его практическом применении. Тем не менее применение договорных отношений в сфере социального обслуживания не только возможно, но и необходимо, что обусловливает актуальность дальнейшего исследования возможностей договора в сфере реализации и защиты прав потребителей социальных услуг. ——————————— <10> См.: Гущин В. В., Пахомов В. Д., Приходько Е. М. Сервисное право. М., 2003. С. 272; Тихомиров А. В. Организационные начала публичного регулирования рынка медицинских услуг. С. 28 — 29, 66 — 67, 89.
