РЫНОК СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ КАК ОБЪЕКТ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. В. БАРКОВ
Барков А. В., доцент кафедры гражданского права и процесса Коломенского государственного педагогического института.
Призыв в Петербурге на заседании Президиума Госсовета Президента Российской Федерации В. В. Путина о формировании полноценного рынка социальных услуг, с которым сегодня связывают решение едва ли не всех социальных проблем <1>, обусловливает актуальность исследования гражданско-правовых основ рынка социальных услуг, которые до настоящего времени являются предметом острых дискуссий. ——————————— <1> Ильина И. Требуется рынок социальных услуг // Родная газета. 2004. N 5(40). 6 февраля.
Наметившиеся изменения в социальной политике ставят перед учеными и практиками, казалось бы, неразрешимую задачу: с одной стороны, обосновать правовую модель рынка социальных услуг, призванного защитить миллионы россиян от жесткого воздействия рыночной экономики, с другой стороны, решение этой задачи должно быть осуществлено рыночно-правовыми инструментами. Несомненно одно — существующая правовая модель социального обеспечения лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, в условиях несовершенства социального законодательства и выводов ряда ученых о том, что социальная услуга не может быть признана «категорией рыночного товарообмена» <2>, очевидно, не способна справиться с задачей формирования рынка социальных услуг, и она нуждается в корректировке. ——————————— <2> Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 13.
Оригинальность предлагаемого подхода к исследованию гражданских правовых основ рынка социальных услуг заключается в следующем. В целях повышения эффективности правового регулирования отношений с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, которые регулируются нормами различных отраслей права: административного, права социального обеспечения, гражданского и семейного, а также их системного анализа, наиболее перспективным представляется выделение особого объекта исследования по следующим основаниям: первое — по предмету и методу правового регулирования (имущественные и личные неимущественные отношения, возникающие в социальной сфере и требующие диспозитивного режима правового регулирования); второе — по субъектному составу (гражданско-правовые отношения с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации). При этом под трудной жизненной ситуацией мы понимаем ситуацию, которой дано легальное определение в п. 4 ст. 3 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», т. е. это ситуация, «объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно» <3>. Представляется, что этот перечень лиц, оставленный законодателем открытым, может быть дополнен такими категориями граждан, как ветераны боевых действий и Вооруженных Сил, члены семей погибших в локальных войнах и военных конфликтах и некоторые другие группы граждан, нуждающиеся в социальной адаптации и реабилитации. ——————————— <3> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.
По предмету правового регулирования данная классификация позволяет выделить следующие отношения: опеку и попечительство (ст. 31 ГК РФ), патронаж (ст. 41 ГК РФ), отдельно такие формы отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, как приемная семья, детский дом семейного типа и патронатное воспитание (ст. 123 СК РФ), а также так называемое платное социальное обслуживание по оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, социально-психологических услуг и других социальных услуг. Возможно, что перечень этих отношений будет расширен. Следует обратить внимание на то, что ранее в такой постановке вопроса эти отношения системному анализу не подвергались. Из наиболее заметных работ, так или иначе затрагивающих данные проблемы, следует отметить исследования И. А. Банникова <4>, С. В. Клименко <5> и в первую очередь диссертационную работу на соискание ученой степени доктора юридических наук Л. Ю. Михеевой <6>, посвященную правовому регулированию опеки и попечительства. Несомненным достоинством исследования является идея о том, что отношения по опеке и попечительству в современных социально-экономических условиях могут быть оптимально урегулированы договором. ——————————— <4> См.: Банников И. А. Договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2007. <5> См.: Клименко С. В. Договор возмездного оказания неклинических психологических услуг в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2007. <6> См.: Михеева Л. Ю. Проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства: Автореф. дис. … док. юрид. наук. Барнаул, 2003.
Следует отметить, что в рамках своего исследования Л. Ю. Михеева подвергает критике существующие правовые понятия и предлагает термины «социальная помощь», «социальное обслуживание», «социальная защита» и «социальное обеспечение», обозначающие способы оказания помощи человеку со стороны государства, заменить более удачным, по ее мнению, термином «социальная забота», родовым по отношению к вышеперечисленным понятиям. Вместе с тем, проведя семантический анализ этих терминов, считаем, что термин «социальная забота», несмотря на современное и актуальное содержание концепций Л. Ю. Михеевой, мало отличается от устоявшихся понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита» и более соответствует патерналистическому характеру государства, играющему роль «заботливого отца семейства». В этих условиях мы предлагаем все эти термины, не отвечающие современным реалиям, заменить понятием «социальное сопровождение» как наиболее точным определением, подчеркивающим роль государства в современных условиях по аналогии с термином «психологическое сопровождение», применяемым известным психологом М. Р. Битяновой <7>. Идеология психологического сопровождения, по ее мнению, состоит в том, чтобы не ограждать человека от трудностей, не решать проблему вместо него, а создавать условия для осознанного, свободного выбора им своего жизненного пути. Однако возможны моменты, когда психолог должен стремительно вмешаться, чтобы помочь клиенту в трудной жизненной ситуации. ——————————— <7> См.: Введение в профессию «психолог»: Учеб. пособие / И. В. Вачков, И. Б. Гришпун, Н. С. Пряшников; Под ред. И. Б. Гришпуна. М.: Издательство Московского психолого-социального института; Воронеж: Издательство НПО «МОДЭК», 2004. С. 153 — 154.
Полагаем, что деятельность государства в этом направлении имеет много общего с идеологией психологического сопровождения и поэтому должна наиболее точно определяться термином «социальное сопровождение». По нашему мнению, эффективность деятельности государства будет связана не с мелочной заботой, а с предоставлением возможности гражданам мобилизовать внутренние силы для самостоятельного выхода из трудной жизненной ситуации. И только в крайнем случае следует вмешиваться государству, чтобы осуществить действенную поддержку. Представляется, что правовая регламентация этого процесса должна сопровождаться двумя режимами: диспозитивным, предполагающим выбор самостоятельного решения возникших проблем, и императивным — в случае крайней необходимости, то есть невозможности самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Диспозитивному режиму правового регулирования, по нашему мнению, подвергаются отношения в сфере опеки, попечительства, патронажа, патроната, платное социальное обслуживание и иные ранее отмеченные отношения, которые мы выбрали в качестве объекта исследования. Правовое регулирование этих отношений мы предлагаем объединить единым родовым понятием «социальное содействие», являющимся составной частью социального сопровождения. В случае крайней необходимости и невозможности справиться самостоятельно с тяжелыми жизненными обстоятельствами лица вправе рассчитывать и на поддержку со стороны государства. Эту группу не менее важных отношений по оказанию социального обеспечения в виде пособий, льгот и материальной помощи, требующей императивного режима, мы предлагаем обозначить термином «социальная поддержка». Эти отношения мы не исследуем, так как их правовое регулирование традиционно исследуется учеными правового социального обеспечения. Социальная поддержка наряду с социальным содействием являются базовыми элементами правовой модели социального сопровождения и различаются применением различных режимов правового регулирования. Наиболее эффективным гражданско-правовым средством и основанием социального содействия в решении проблем лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, следует признать договор возмездного оказания социальных услуг и различные его модификации: договор об опеке (попечительстве), договор о передаче ребенка в приемную семью, договор социального обслуживания и другие. Вместе с тем заслуживает внимания изучение и других договорных отношений, основанием которых выступают договоры: поручения, доверительного управления имуществом, добровольного медицинского и пенсионного страхования, связанных идеей максимального использования внутреннего ресурса личности для преодоления негативных последствий трудной жизненной ситуации. Представляется, что более детальное изучение этих отношений под углом зрения участия в них особого субъектного состава позволит отнести эту деятельность к отношениям по оказанию социально-юридических, социально-страховых и других социальных услуг. Введение в научный оборот терминов «социальное сопровождение» и «социальное содействие» позволит более точно выявить особенности этих договорных отношений и углубить представление о гражданско-правовых основах формирования рынка социальных услуг. По мнению С. Э. Жилинского, рынок как объект правового регулирования следует рассматривать как определенную систему общественных отношений, составляющих предмет любой отрасли права <8>. Большинство ученых соглашаются с тем, что «рынок» — это толкование термина «сфера обращения», которую с правовых позиций можно рассматривать «как единство трех компонентов: ——————————— <8> См.: Жилинский С. Э. Правовая основа предпринимательской деятельности (предпринимательское право). М., 1998. С. 19 — 20.
а) правил обращения, т. е. требований и процедур, в соответствии с которыми совершаются сделки и заключаются договоры, осуществляется профессиональная деятельность на рынке; б) объектов, которые находятся в обороте, что частично охватывается гражданско-правовым понятием оборотоспособности вещей (ст. 129 ГК РФ), частично выходит за пределы гражданского оборота; в) субъектов, действующих на рынке с целью извлечения прибыли и удовлетворения потребительских интересов» <9>. ——————————— <9> Олейник О. М. Правовые средства формирования рынка // Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. О. М. Олейник. М., 2000. С. 483.
В связи с этим рынок социальных услуг как объект гражданско-правового регулирования представляется нам как совокупность гражданско-правовых отношений по оказанию социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, безвозмездно или на условиях встречного имущественного представления. С гражданско-правовых позиций рынок социальных услуг мы рассматриваем как единство трех компонентов: 1. Правил оказания социальных услуг в соответствии с правовой моделью социального содействия, являющейся базовым элементом концепции социального сопровождения под которой мы понимаем деятельность государства, муниципальных образований, юридических и физических лиц по оказанию социальных услуг, требующей диспозитивного режима правового регулирования, связанной с реализацией идеи максимального использования внутреннего ресурса личности, находящейся в трудной жизненной ситуации. Реализация этой идеи предполагает максимальное использование внутреннего ресурса личности для преодоления негативных последствий бедности, снижения социального неравенства и предотвращения социального иждивенчества, а также расширения рынка и повышения качества предоставляемых социальных услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся социальными услугами, т. е. создания полноценного рынка социальных услуг. 2. Объектов — социальных услуг. Социальная услуга, с нашей точки зрения, — это родовое понятие, объединяющее социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-юридические, социально-страховые и другие отвечающие требованиям гражданско-правовой услуги, т. е. деятельности, требующей договорного режима вне зависимости от условий ее оказания и оплаты, осуществляемой в отношении лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, связанной с идеей максимального использования внутреннего ресурса личности. 3. Субъектов — как правило, некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги и действующих на рынке не для извлечения прибыли, а в целях реализации уставных задач по социальной защите лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, потребителей этих услуг. Представляется, что при таком подходе к обоснованию цивилистического понятия рынка социальных услуг он вполне способен вписаться в единый рынок услуг, регламентация которого возможна общими рыночно-правовыми законами. Только в этом случае можно рассчитывать на успех настоящей социальной политики, что обусловливает дальнейшие цивилистические исследования в этом направлении, и в первую очередь эффективности гражданско-правовых средств в формировании рынка социальных услуг.
