НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ЗДОРОВЬЕ»
А. В. БАРКОВ
Барков А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Коломенского государственного педагогического института.
Правовое обеспечение реализации российского национального проекта «Здоровье», обозначенного Президентом Российской Федерации В. В. Путиным первым среди приоритетных, диктует необходимость нового осмысления места и роли некоммерческих организаций, их функционирования в условиях реформирования модели социальной политики государства, ориентированной в первую очередь на отказ от патернализма, разгосударствление социальной сферы и формирование рынка социальных услуг <1>. ——————————— <1> См.: Шинелева Л. Т. Общественные неправительственные организации и власть. М., 2002. С. 13.
Однако, несмотря на предпринимаемые на всех уровнях усилия в области повышения уровня жизни российских граждан, в первую очередь по-прежнему отмечается низкий уровень качества социального обслуживания пожилых людей и инвалидов в России. По оценке Института социальной геронтологии МГСУ, при существующих темпах развития системы на решение этой задачи потребуется невероятно много времени (в пределах 150 — 200 лет) <2>. Отказ от иллюзии, что только государство без опоры на многочисленные некоммерческие организации сможет обеспечить в полном объеме выполнение конституционно закрепленной функции социального государства и реализацию национального проекта «Здоровье», предполагает поиск новых нетрадиционных подходов к решению социальных проблем. ——————————— <2> См.: Васильчиков В. М. Муниципальный сектор социального обслуживания пожилых людей и инвалидов: состояние, динамика развития, тенденции и перспективы // Муниципальная система социальной защиты населения: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002. С. 33.
Возможность участия в создании рынка социальных услуг возникает у некоммерческих организаций благодаря наделению их гражданской правосубъектностью. От того, насколько эффективно реализуется их гражданская правосубъектность, зависит степень эффективности решения уставных задач данных организаций в социальной сфере. Таким образом, реформирование модели социальной политики государства в условиях реализации национального проекта «Здоровье», создание рынка социальных услуг и повышение эффективности реализации гражданской правосубъектности некоммерческих организаций следует признать взаимообусловленными, что, несомненно, повышает ценность настоящего исследования. В настоящих условиях эта задача представляется острой актуальной проблемой, решение которой затрудняется по следующим причинам. Несмотря на то что в настоящее время в России в целом сложилось законодательство о некоммерческих организациях, следует признать, что значительная часть норм, закрепленных в законодательных актах, носит общий, нечеткий, непоследовательный и порой противоречивый характер. Гражданский кодекс РФ не учитывает специфику легально существующих разнообразных видов некоммерческих организаций, в частности особенности реализации их гражданской правосубъектности в социальной сфере. В свою очередь, специальное законодательство, регулирующее деятельность различных организационных правовых форм данных организаций, противоречит Гражданскому кодексу РФ и Федеральному закону от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» <3>. ——————————— <3> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Далеко от совершенства и современное законодательство о социальном обслуживании, являющееся основой правового регулирования рынка социальных услуг <4>. В нем достаточно пробелов и юридических коллизий, отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема, качества и безопасности социальных услуг, их гарантий и способов предоставления, ответственность за их несоблюдение. Не востребован в полной мере потенциал некоммерческих организаций в правоотношениях в сфере оказания социальных услуг. ——————————— <4> Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
Очевидно, что в условиях формирования рынка основной формой отношений, стимулирующих оборот социальных услуг, учитывающей их спрос и предложение и тем самым отображающей экономико-правовую модель самого рынка, призван стать договор <5>. Эффективность реализации правосубъектности некоммерческой организации в этой сфере в значительной степени будет зависеть от возможности договора активизировать рынок социальных услуг, определить их содержание и объем, повысить безопасность и качество. Однако существующее положение реальных дел показывает, что на практике применение договора в данной сфере оказывается серьезно затруднено. Длительное время складывающийся стереотип мышления, проявляющийся в том, что сфера социального обслуживания является зоной государственных, публичных интересов, не приемлющей частноправовых элементов, рассматривался как посягательство на гарантии и социальные льготы значительной части социально незащищенного населения. ——————————— <5> См.: Меркулов В. В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 1994. С. 7.
Таким образом, неучет объективных изменений в социально-политических и экономических отношениях государства негативно повлиял на действующее законодательство в этой области. В нормативных актах необоснованно признается рынком только оказание платных социальных услуг, противопоставляются государственный (публичный) и негосударственный (частный) сектор социального обслуживания, что приводит к недооценке роли и возможностей договора, а также к трудностям в практической реализации гражданской правосубъектности некоммерческих организаций в имущественных правоотношениях в сфере оказания социальных услуг, что требует немедленного исправления. Состояние разработки темы характеризуется следующим. В теоретической литературе, несмотря на то что гражданское законодательство термин «правосубъектность» не употребляет, данная категория получила широкое распространение. Проблемам правосубъектности посвящено значительное количество работ о правосубъектности граждан <6>, юридических лиц <7>, государства <8>. Существуют специальные работы, посвященные исследованиям правосубъектности органов внутренних дел <9>, Министерства обороны <10>. Тем не менее единство по этому вопросу среди ученых не достигнуто. Остро дискуссионным остается само понятие правосубъектности. Не решены вопросы относительно форм и содержания правосубъектности, ее соотношения с понятиями «правоспособность», «дееспособность», «деликтоспособность», «сделкоспособность». Продолжается разработка теории о соотношении понятий «правосубъектность», «правовой статус», «правовое положение». ——————————— <6> См.: Белькова Е. Г. Правосубъектность гражданина-предпринимателя: Дис. канд. юрид. наук. М., 1994; Веберс Я. Р. Правосубъектность граждан в советском гражданском и семейном праве. Рига, 1976; Михайлова И. А. Основные проблемы гражданской правосубъектности физических лиц: Монография. Рязань, 2005. <7> См.: Козлова Н. В. Правосубъектность юридического лица по российскому гражданскому праву: Дис. д-ра юрид. наук. М., 2004; Медведев Д. А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия: Дис. канд. юрид. наук. Л., 1990; Молчанов А. А. Гражданская правосубъектность коммерческих организаций: Дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2002; Слугин А. А. Гражданская правосубъектность юридических лиц: Дис. канд. юрид. наук. Рязань, 2003. <8> См.: Виткявичус П. П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978. <9> См.: Ручкина Г. Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел Российской Федерации (организационно-правовые аспекты): Дис. канд. юрид. наук. М., 1997. <10> См.: Манов В. В. Воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации как участник гражданских правоотношений: Дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
До 90-х годов, до легального появления термина «некоммерческие организации», в научной литературе исследовалось правовое положение только общественных организаций и их разновидности. Проблемами изучения содержания их правосубъектности занимались С. Н. Братусь <11>, В. В. Качанова <12>, А. И. Масляев <13>, И. С. Соколов <14>, С. С. Юрьев <15>, Ц. А. Ямпольская <16>. Однако ряд выводов, содержащихся в работах этих ученых, требует уточнения в новых социально-правовых условиях. ——————————— <11> См.: Братусь С. Н. Советское гражданское право: Субъекты гражданского права. М.: Юрид. лит., 1984. <12> См.: Качанова В. В. Право собственности добровольных обществ в СССР: Дис. канд. юрид. наук. М., 1974. <13> См.: Масляев А. И. Право собственности профсоюзов СССР. М.: Юрид. лит., 1975. <14> См.: Соколов И. С. Юридическая личность общественных организаций: Дис. канд. юрид. наук. М., 1983. <15> См.: Юрьев С. С. Правовой статус общественных объединений: Дис. канд. юрид. наук. М., 1995. <16> См.: Ямпольская Ц. А. Правовые аспекты деятельности профсоюзов СССР. Профсоюзы — субъекты советского права. М.: Наука, 1973.
В настоящее время среди ученых, занимающихся этими проблемами, следует в первую очередь отметить исследования таких ученых, как Е. А. Амбросимова, А. С. Еганян, О. П. Кашковский, А. А. Клишин, Ю. Г. Лескова, А. М. Понамарев, О. А. Чернега, и некоторых других <17>. Монографическому исследованию правосубъектности некоммерческих организаций посвящена всего лишь одна работа Лихотниковой Е. П. <18>. Очевидно, что исследований, посвященных различным проблемам некоммерческих организаций, явно недостаточно. ——————————— <17> См.: Амбросимова Е. А. Благотворительные организации в Российской Федерации (Гражданско-правовые аспекты): Дис. канд. юрид. наук. М., 1994; Еганян А. С. Право собственности некоммерческого партнерства: Автореф. канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Кашковский О. П. Правовое регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих организаций: Автореф. канд. юрид. наук. М., 2000; Клишин А. А. Право собственности некоммерческих организаций (Доктрина и практика): Дис. докт. юрид. наук. М., 2001; Лескова Ю. Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Белгород, 2004; Понамарев А. М. Общественные организации: понятие и особенности учреждения (Гражданско-правовой аспект): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Белгород, 2004; Чернега О. А. Правовая модель благотворительности и благотворительных организаций: гражданско-правовой и социологический аспекты: Дис. канд. юрид. наук. М., 1998. <18> См.: Лихотникова Е. П. Некоммерческие организации: правосубъектность и право собственности: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.
Изучению вопросов правового регулирования социального обслуживания также посвящено значительное число работ таких видных ученых, как В. С. Андреев, М. Л. Захаров, Р. И. Иванова, Е. Е. Мачульская, Э. Г. Тучкова, и других. За последнее время защищен ряд диссертаций по теме исследования, среди которых особо следует отметить работы А. Л. Благодир и М. О. Буяновой <19>. Однако никто из этих ученых не исследовал потенциал некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг. ——————————— <19> См.: Благодир А. Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002; Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (Теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2003.
Таким образом, следует отметить, что особенности реализации гражданской правосубъектности некоммерческих организаций в социальной сфере не рассматривались ни цивилистами, ни учеными в области социального обеспечения. Данные проблемы никогда не были в центре специальных исследований и подняты в юридической литературе впервые. Представляется, что именно проблемы реализации гражданской правосубъектности и повышение уровня ее эффективности в социальной сфере в настоящее время заслуживают наибольшего внимания, так как представляют значительный научный и практический интерес в связи с настоятельной необходимостью формирования рынка социальных услуг, с разнообразием и особенностями реализации правосубъектности различных организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Все эти вышеобозначенные обстоятельства предопределяют выбор настоящей темы монографического исследования и обусловливают практический и научный к ней интерес. Целью исследования является разработка и обоснование научно-теоретической концепции развития правового института гражданской правосубъектности некоммерческих организаций в условиях реформирования модели социальной политики государства и выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности реализации гражданской правосубъектности некоммерческих организаций в социальной сфере. Научная новизна исследования заключается в следующем: — впервые на монографическом уровне проведено исследование содержания и особенностей реализации гражданской правосубъектности некоммерческих организаций в имущественных правоотношениях в социальной сфере и предложена концепция оптимизации правового развития института некоммерческих организаций в современных социально-правовых условиях; — нетрадиционность подхода к решению проблемы социального обслуживания заключена в обосновании возможности осуществления этой задачи путем повышения эффективности реализации гражданской правосубъектности некоммерческих организаций в этой сфере; — обосновано, что социальное обслуживание представляет собой комплексный межотраслевой частноправовой пограничный институт, регулирующий два блока общественных отношений: первый — по оказанию социальной поддержки и помощи и второй — непосредственно по оказанию социальных услуг, требующих различных правовых режимов регулирования; — сформулированы концептуальные положения о перспективах развития правового института социального обслуживания в направлении смыкания с материнской отраслью гражданского права; — выделена особая роль договоров в регулировании сферы социального обслуживания и обоснована нецелесообразность деления данной сферы на «платный» и «бесплатный» секторы; — обосновано, что социальная услуга, как и любая другая легально находящаяся в обороте услуга, является объектом гражданских прав, что обусловливает возможность формирования рынка социальных услуг; — сделаны предложения по совершенствованию законодательства и выработаны научно-практические рекомендации по повышению эффективности гражданской правосубъектности некоммерческих организаций в социальной сфере; — выявлено, что наиболее оптимальной организационно-правовой формой реализации гражданской правосубъектности в сфере социального обслуживания являются следующие виды некоммерческих организаций: учреждение, общественная организация инвалидов, некоммерческое партнерство, автономная некоммерческая организация; — предложено легальное закрепление понятий: социального обслуживания, социальной услуги и социальной помощи; — обоснована оптимальная конструкция отношений по оказанию социальных услуг между потребителем и исполнителем, как правило, некоммерческой организации, в случае, когда плательщик и потребитель услуг не совпадают, а их оплату осуществляют государственные органы (государственная бюджетная организация или страховщик). Это договор публичный, присоединения, с участием третьего лица (плательщика по закону или договору); — внесен проект типового договора социального обслуживания. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что научные положения, сформулированные автором, позволят углубить теорию российского гражданского права, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке затронутых вопросов, и прежде всего в гражданско-правовом обеспечении национального проекта N 1 «Здоровье».
