Деятельность пограничных органов по применению мер ответственности за административные правонарушения в области защиты государственной границы как составная часть пограничной деятельности и основные направления ее совершенствования

(Королева О. Ю.) («Военно-юридический журнал», 2013, N 6) Текст документа

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ПО ПРИМЕНЕНИЮ МЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ПОГРАНИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ <*>

О. Ю. КОРОЛЕВА

——————————— <*> Koroleva O. Yu. Activities of border authorities with regard to application of measures of responsibility for administrative legal violations in the sphere of protection of the state border as an element of border activities and fundamental directions of improvement thereof.

Королева Оксана Юрьевна, Центр исследования проблем российского права, юрист, г. Москва.

Статья посвящена вопросам применения пограничными органами Российской Федерации административных наказаний за административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная граница, военнослужащие, иностранные граждане, административное выдворение, административное правонарушение, административное наказание.

The article focuses at the application of administrative punishment of military frontier guard of Russian Federation.

Key words: state boundary, military people, foreign citizens, deportation (leaving), offence, punishment.

Законодательное понятие «пограничная деятельность» на сегодняшний день отсутствует. Однако в теории пограничная деятельность понимается как составная часть системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, комплекс мер, осуществляемых органами федеральной службы безопасности и другими субъектами в пределах их полномочий, по выявлению, предупреждению и пресечению противоправной деятельности, угрожающей пограничной безопасности и препятствующей реализации пограничной политики Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Гальчук Р. Л. Механизм правового регулирования пограничной деятельности в Российской Федерации: сущность, структура и критерии эффективности: Монография. Ростов н/Д: Ростовский государственный университет путей сообщения, 2009. С. 22.

Основные направления пограничной деятельности обозначены в Федеральном законе «О Федеральной службе безопасности» <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», принят Государственной Думой 22 февраля 1995 г. (с изменениями от 30 декабря 1999 г.; от 7 ноября 2000 г.; от 30 декабря 2001 г.; от 7 мая, 25 июля 2002 г.; от 10 января, 30 июня 2003 г.; от 22 августа 2004 г.; от 7 марта 2005 г.; от 15 апреля 2006 г.; от 27 июля 2006 г.; от 5 июля 2007 г.; от 24 июля 2007 г.; от 4 декабря 2007 г.; от 25 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 15. Ст. 1269.

В ст. 11.1 рассматриваемого Закона защита и охрана Государственной границы Российской Федерации (далее — государственная граница) как основное направление пограничной деятельности осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу. Деятельность по защите и охране государственной границы осуществляется пограничными органами Федеральной службы безопасности (далее — пограничные органы) в соответствии с полномочиями, обозначенными в Законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» <3>. ——————————— <3> Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 4 мая.

Часть 4 ст. 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» <4> устанавливает, что защита государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через государственную границу; а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации. ——————————— <4> Там же.

Охрана государственной границы, являясь составной частью защиты государственной границы, осуществляется пограничными органами, входящими в состав федеральной службы безопасности, в целях недопущения противоправного изменения прохождения границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу. Меры по охране государственной границы рассматриваются в указанном Законе как пограничные меры <5>. ——————————— <5> Там же. Ст. 3.

Меры осуществления указанных режимов направлены прежде всего на неприкосновенность и надежность охраны государственной границы, т. е. на обеспечение главным образом интересов государственной безопасности <6>. ——————————— <6> Ласточкин В. В. Административно-правовые режимы, используемые в интересах охраны государственной границы: Учебное пособие. М.: РИО МВИ, 1999. Часть I. С. 10.

Охрана государственной границы осуществляется пограничными органами в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации. Условно полномочия пограничных органов подразделяются на две группы: общие и специальные. Общие полномочия включают полномочия по охране государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах пропуска через государственную границу, а также полномочия по обеспечению всеми имеющимися мерами недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы на местности. Специальные полномочия выделяются среди всей совокупности полномочий тем, что непосредственно направлены на пресечение угроз национальной безопасности Российской Федерации в сфере миграции <7>. ——————————— <7> Подробнее см.: Кононов А. А. Правовое регулирование международной миграции населения и его учет в деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 104.

При этом к специальным полномочиям пограничных органов относят: — контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу; — производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции они рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним; — профилактика правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию пограничных органов <8>. ——————————— <8> Там же.

Статья 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» <9> устанавливает, что пограничные органы осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним (ч. 5). ——————————— <9> Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 4 мая.

Возможность привлечения лиц к административной ответственности пограничными органами определяется полномочиями пограничных органов по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации. Привлечение к ответственности — одна из форм реализации права, а именно применение, поскольку предписания права воплощаются в жизнь, реализуются, получают практическое применение <10>. ——————————— <10> Волков А. М., Дугенец А. С. Административное право: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 175.

При этом ответственность можно кратко определить как обязанность для виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия. При наличии совокупности юридических фактов — административного правонарушения и вступления постановления о назначении административного наказания в законную силу — включается механизм санкции правовой нормы, содержащейся в законодательстве об административных правонарушениях, которая из потенциальной возможности применения соответствующими органами (должностными лицами) наказания к лицу преобразуется для него непосредственно в административную ответственность. В области защиты государственной границы лица привлекаются к административной ответственности за нарушения правил следующих административно-правовых режимов: — режима государственной границы; — пограничного режима в пограничной зоне; — режима в пунктах пропуска через государственную границу. Кроме этого, ст. 3 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» <11> устанавливает, что порядок пересечения государственной границы при осуществлении выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регулируется не только Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» <12>, но и указанным Федеральным законом. ——————————— <11> Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029. <12> Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 4 мая.

Следовательно, в области защиты государственной границы лица привлекаются также за нарушения правил выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Статья 18.7 КоАП РФ предусматривает ответственность за «неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации». Таким образом, деятельность по применению мер ответственности можно охарактеризовать как комплекс мер, осуществляемых военнослужащими пограничных органов, в связи с осуществлением производства по делам об административных правонарушениях, направленных на применение административных наказаний, в пределах своей компетенции. Особенности указанной деятельности заключаются в том, что к иностранному гражданину, не имеющему вида на жительство либо разрешения на временное проживание в Российской Федерации, либо лицу, ограниченному в праве въезда в Российскую Федерацию, в случае совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию либо выезде из нее применяется только внесудебная процедура привлечения к административной ответственности, осуществляемая военнослужащими в связи с исполнением ими обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации. Важно отметить, что предоставленное должностному лицу пограничных органов полномочие по применению административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, в случае совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию <13>, в общем указывает на применение к лицам, осуществляющим въезд в Российскую Федерацию, внесудебного порядка назначения административных наказаний со стороны должностных лиц пограничных органов. ——————————— <13> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Ст. 3.10 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ч. 1. Ст. 1.

Осуществление внесудебной процедуры привлечения к административной ответственности нельзя рассматривать как ущемление конституционного права лиц на судебную защиту. Это право обеспечивается возможностью обжаловать постановления административно-юрисдикционных органов в суд. Здесь особое место отводится Конституционному Суду Российской Федерации, деятельность которого определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» <14>. ——————————— <14> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», одобрен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 24 июня 1994 г., одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 12 июля 1994 г., по состоянию на 28 декабря 2010 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

Таким образом, деятельность пограничных органов по применению мер ответственности за административные правонарушения в области защиты государственной границы имеет следующие признаки: — во-первых, рассматриваемая деятельность реализуется в правоохранительном отношении, в рамках которого правонарушитель отвечает перед государством — Российской Федерацией в лице пограничного органа; — во-вторых, меры по защите и охране государственной границы принимаются в соответствии с нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации <15>, следовательно, рассматриваемая деятельность — это правовой механизм, функционирующий на основе норм международного права, норм российского права, регулирующих административно-деликтные отношения в сфере защиты государственной границы; ——————————— <15> Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации». Ч. 2. Ст. 3 // Российская газета. 1993. 4 мая.

— в-третьих, производство по делам об административных правонарушениях осуществляется должностными лицами пограничных органов в процессе реализации мер по защите и охране государственной границы, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства; — в-четвертых, рассматриваемая деятельность реализуется в административно-деликтном отношении, предусматривающем обязательное выполнение правонарушителем юридически значимых действий в процессе производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого военнослужащими пограничных органов. Таким образом, деятельность пограничных органов по применению мер ответственности за административные правонарушения представляет собой комплекс правоприменительных процедур, реализуемых пограничными органами (должностными лицами — военнослужащими пограничных органов) в отношении иностранных граждан, в сфере административно-процессуальной деятельности, посредством установления и исполнения административных наказаний, предусмотренных санкциями административно-правовых норм, устанавливающих правила режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу. В области защиты государственной границы такая деятельность осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу. Совершенствование определяется в русском языке как «изменение, улучшающее что-нибудь. Совершенствоваться — значит становиться лучше, совершеннее» <16>. ——————————— <16> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: ИТИ Технологии, 2006. С. 685.

Совершенствование законодательства в сфере защиты и охраны государственной границы преследует следующие цели: 1) создание правовых условий для реализации и защиты национальных интересов России, обеспечение безопасности личности, общества и государства в рассматриваемой сфере; 2) повышение качественного уровня федерального законодательства в сфере защиты и охраны государственной границы, поддержание его в соответствии с актуальными задачами обеспечения национальной безопасности; 3) повышение эффективности действия существующих и вновь создаваемых норм правового регулирования пограничной деятельности; 4) обеспечение тесной связи российского законодательства с международным правом, установление соответствия принимаемых нормативных правовых актов международным стандартам, взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов <17>. ——————————— <17> См. подробнее: Гальчук Р. Л. Указ. соч. С. 97 — 98.

Следовательно, деятельность пограничных органов по применению мер ответственности за административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации необходимо совершенствовать по следующим направлениям: 1) совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус пограничных органов; 2) совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус лиц, привлекаемых к ответственности; 3) совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих правила пересечения государственной границы и правила въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее; 4) обеспечение связи российского законодательства с международным правом; 5) осуществление мер организационно-правового характера, направленных на создание условий, способствующих повышению результативности рассматриваемой деятельности. Указанные меры совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих деятельность пограничных органов по применению мер ответственности как к физическим, так и юридическим лицам в области защиты Государственной границы Российской Федерации, будут способствовать повышению ее эффективности и вместе с тем совершенствованию механизма защиты прав и свобод человека и гражданина.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *