(Папрыгин Е. С.) («История государства и права», 2008, N 16)
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ОСОБЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ
Е. С. ПАПРЫГИН
Папрыгин Е. С., адъюнкт кафедры теории государства и права Московского университета МВД России.
Развитие социального общества представляет собой сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву. Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации, и др. Возникающие на основе норм чрезвычайного законодательства правоотношения следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные специальные правовые режимы), отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве. Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное законодательство, отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных ипостасях. Например, быть мощнейшим средством интеграции, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит, и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства. В этой посылке, по нашему мнению, заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский…), представляющих собой применяемую на постоянной основе «совокупность способов и методов осуществления государственной власти» <1>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник А. В. Мелехина «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Маркет ДС, 2007. —————————————————————— <1> Мелехин А. В. Теория государства и права: Учеб. пособие / Московский государственный университет экономики, статистики и информатики. М.: МЭСИ, 2003. С. 80.
В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) «будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия» <2>. ——————————— <2> Россинский Б. В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М., 2002. С. 40 — 49.
Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных. Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу управления, совокупности административных мероприятий» <3> или к «совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели» <4>. В контексте излагаемого материала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни» <5>. ——————————— <3> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 3. М., 1998. С. 1670. <4> Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. 2-е изд., переработанное и дополненное. М., 2000. С. 1005. <5> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 3. М., 1998. С. 1670; Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1985. С. 586.
Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Его достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации. Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия «безопасность» <6> и его многочисленных разновидностей. Наиболее широким среди них является понятие «общественная безопасность». Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации <7>. ——————————— <6> Безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. См.: Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. N 2446-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 15. Ст. 769. <7> Национальная безопасность Российской Федерации — это «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти» в государстве. См.: Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24.
Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей <8>. ——————————— <8> Р. Т. Мухаев понятие «правовой режим» определяет как «совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздействия и складывающихся внутри каждой отрасли права». См.: Мухаев Р. Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2001. С. 457.
Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности. Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества. В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная — определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая — определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедуру введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т. д.). Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правоустановок, а также объема их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводится по различным основаниям. Наиболее общими из них являются: — сферы действия — это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделять их на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы; — отрасли права — наиболее популярным является административно-правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права; продолжительность действия (временные или постоянные); — основания установления; — объекты правового воздействия; — субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний. Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления. Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут: — устанавливать определенные виды административно-правовых режимов <9>; ——————————— <9> См., например: Постановления Правительства Российской Федерации: от 5 ноября 1995 г. N 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; от 3 октября 1998 г. N 1149 «О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне».
— предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах <10>; ——————————— <10> Например, на основании Федеральных конституционных законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении» Президент Российской Федерации при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать указ, в котором определяет основные меры по его обеспечению.
— содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия <11>. ——————————— <11> Например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; там же, руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.
Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что «особое право — это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности» <12>. ——————————— <12> Памятники римского права. Дигесты Юстиниана. М., 1996. С. 167.
Институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Е. А. Скрипилев <13> считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому периоду» Древнеримского государства с республиканской формой правления (VI — I вв. до н. э.). Одними из самых «старых» считаются древневосточные государства (Египет, Вавилон, Индия, Китай и др.), которые возникли около 5 тысяч лет назад в зоне поливного земледелия. В первоначальном, истинном, значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим. В последующем изначальный смысл и предназначение диктатора были постепенно видоизменены. ——————————— <13> См.: Скрипилев Е. А. История государства и права Древнего мира: Учеб. пособие. М., 1993. С. 50 — 51.
В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. на 35-й сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий: — если такое законодательство принято до возникновения кризиса; — если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль; — если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера. В. М. Гессен, анализируя правомерность процедуры введения особых правовых режимов, признавал необходимость того, что при известных условиях власть оказывается вынужденной прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности. Исключительное положение в условиях крайней необходимости вводится в административном порядке даже в тех государствах, конституции которых его не предусматривают. Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д. Н. Бахрах, В. М. Гессен, В. В. Гущин, Д. С. Жданкин, В. Б. Рушайло, А. В. Малько и О. С. Родионов, С. В. Пчелинцев, Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов, Н. Ф. Попова, И. С. Розанов, Ю. А. Тихомиров и другие), нет единства точек зрения на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов <14>. ——————————— <14> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996. С. 201; Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908; Гущин В. В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996; Жданкин Д. С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000; Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М., 2000; Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. N 9; Пчелинцев С. В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998; Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999; Попова Н. Ф. Военное положение: административно-правовой аспект. М., 1999; Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9.
Законодательство Российской Федерации дает определение только двух видов особых правовых режимов: «чрезвычайное положение» и «военное положение» <15>. Определение других видов особых правовых режимов (гражданская война, военное время, правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции) дается в авторской трактовке. ——————————— <15> См.: Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» (2001 г.) и «О военном положении» (2002 г.).
Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером <16>. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства. ——————————— <16> См.: Мелехин А. В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 18.
Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также «осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий», т. е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. п. «б» и «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов: 1. Основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона). 2. Первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права. Нормы национального законодательства должны выступать своего рода интерпретатором, выполняющим задачи по конкретизации их положений и отражению особенностей правовой системы страны, правовых традиций и менталитета населения. 3. По правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие. 4. Их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством. 5. Порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций). 6. Правом на их введение обладает только Президент РФ своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего. 7. Продолжительность их действия носит временный характер — фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т. д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства). 8. Объем вводимых ограничений может носить последовательный постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз. 9. Обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяются роль и место конкретных федеральных органов исполнительной власти по ликвидации возникших угроз. Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам.
